II OSK 2458/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Starosty Głubczyckiego oraz M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Op 13/15 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Głubczyckiego w przedmiocie wymiany gruntów oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 13/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Głubczyckiego w przedmiocie wymiany gruntów: 1/ umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2/ stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wymierzył Staroście Głubczyckiemu grzywnę w kwocie 3.000 zł, 4/ zasądził od Starosty Głubczyckiego na rzecz M.B. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W pismach z dnia 11 i 19 marca 2005 r. M.B. - córka zmarłego J.B., powołując się na art. 104 kpa i art. 9 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. nr 46, poz. 226), zwróciła się do Starosty Powiatowego w [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, która to wymiana została przeprowadzona we wsi [...] w 1965 r., celem zakończenia sprawy i umożliwienia wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Wskazała, że organem właściwym do wydania żądanej decyzji był Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., a sprawa od 1965 r. nie została załatwiona podjęciem aktu. Wniosek z dnia 19 marca 2005 r. organ zakwalifikował jako wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego gruntów we wsi [...], przeprowadzonego w 1965 r. i zakończonego ostateczną decyzją, o czym poinformował M.B. w piśmie z dnia 19 kwietnia 2005 r. Stwierdził organ, że brak jest podstaw do wznowienia tego postępowania z uwagi na upływ 10-letniego okresu przedawnienia. Jednocześnie wskazał, powołując się na pismo Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O., że wszystkie akta archiwalne Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych (WBGiTR) w O., przechowywane w archiwum zakładowym, uległy zniszczeniu w wyniku powodzi w 1997 r., zatem przesłanie żądnej decyzji nie jest możliwe do spełnienia. W odpowiedzi na powyższe, M.B. zwróciła się w piśmie z dnia 26 kwietnia 2005 r. do Starostwa Powiatowego o podanie organu, który wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia i wymiany gruntów w 1965 r., numeru decyzji oraz daty jej wydania. Wniosła nadto o wyjaśnienie, czy postępowaniem scaleniowym w 1965 r. objęto również nieruchomość o numerze [...], stanowiącej własność jej wuja – K.O., i czy w jego przypadku również brak jest decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2005 r. organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe wyjaśnienia oraz poinformował, że działka nr [...] była objęta przeprowadzonym w 1965 r. scaleniem oraz wymianą gruntów i jest ujęta w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] lutego 1965 r., nr [...], której kserokopię już udostępniono. Dodatkowo wyjaśnił, że WBGiTR Oddział w G. było odrębną jednostką wykonawstwa geodezyjnego i nie podlegało Staroście Głubczyckiemu, dlatego Wydział Geodezji i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] nie brał udziału w przekazywaniu akt Biura i nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej przekazywania akt. W kolejnym piśmie, z dnia 26 kwietnia 2005 r., M.B. domagała się od Starosty Głubczyckiego udostępnienia kserokopii zmian przeprowadzonych w rejestrze gruntu w latach 1965-1970 dla działek o numerach [...] i [...], objętych scaleniem i wymianą gruntów w 1965 r., jak również dla działek proponowanych jako ekwiwalent o numerach [...]. Ustosunkowując się do powyższego pisma, organ administracji wskazał, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, a informacji tej udziela się odpłatnie. Na żądanie właścicieli wydawane są wyłącznie wyrysy map i wypisy z rejestrów gruntowych. Przy piśmie z dnia 22 czerwca 2005 r. Starosta przesłał do Wojewody Opolskiego "odwołanie" M.B. z dnia 20 czerwca 2005 r. od decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt wymiany gruntów przeprowadzonej w 1965 r. we wsi [...], wdrożonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1965 r., nr [...], w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Ponadto M.B. wniosła do Wojewody Opolskiego, w piśmie z dnia 29 czerwca 2005 r., skargę na przewlekłe załatwienie sprawy związanej z zakończeniem wymiany gruntów przez Starostę Powiatowego w [...]. W wyniku rozpoznania "odwołania" oraz skargi, Wojewoda Opolski wydał w dniu [...] sierpnia 2005 r. decyzję, mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J.B. oraz K.O. w zamian za posiadane grunty nie otrzymali - w sposób zgodny z prawem - innych gruntów o równej wartości szacunkowej, w związku z powyższym organ I instancji winien skutecznie zakończyć decyzją administracyjną przedmiotowe postępowanie, wydzielając jego uczestnikom z obszaru wymiany należące grunty zamienne, stosownie do dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Następnie, Starosta Głubczycki decyzją z dnia [...] maja 2006 r. - działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów oraz przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów - zatwierdził projekt wymiany gruntów podjęty decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. oraz warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku wymiany, zawarte w protokole dla wsi [...] z dnia 7 czerwca 1965 r. Jednocześnie postanowił nie uwzględnić zastrzeżeń uczestników postępowania, a istniejące w księgach wieczystych wpisy odnośnie obciążeń przeniósł bez zmian z gruntów poddanych wymianie na grunty wydzielone w wyniku wymiany. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez MB., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że organ nie wykazał, czy w opisanym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do prowadzenia na wniosek strony postępowania administracyjnego, a w szczególności wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Sąd akcentował, że postępowanie wymienne w 1965 r. było prowadzone z urzędu, zatem z urzędu organ wydaje decyzje objęte tym postępowaniem, a nie na wniosek strony. Jeżeli postępowanie wymienne zostało skutecznie zakończone wpisami do ksiąg wieczystych nowych stanów własności, to brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, że takie postępowanie wymienne jest jeszcze prowadzone, czyli jest w toku, a zatem brak podstaw do zastosowania art. 28 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Sąd stwierdził, że decyzja została podjęta bez wykazania, że postępowanie wymienne było prowadzone na dzień wejścia w życie ustawy o scaleniu i wymiany gruntów, a także bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy po złożeniu wniosku przez skarżącą oraz bez oceny tego wniosku. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 7 lutego 2007 r. Z akt sprawy wynika również, że wnioskiem z dnia 30 stycznia 2014 r. M.B., powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zwróciła się do Starosty Głubczyckiego o udzielenie informacji o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów - począwszy od 1965 r. do dnia złożenia wniosku - w zakresie oznaczenia, obszaru, numeru księgi wieczystej oraz imion i nazwisk oraz adresów osób figurujących w ewidencji jako właściciele działek położonych w [...], oznaczonych numerami: [...] oraz o sporządzenie i doręczenie kserokopii dokumentów stanowiących podstawę dokonywania zmian dla tych nieruchomości. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Starosta Głubczycki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 kpa, odmówił udostępnienia stronie wnioskowanych informacji, a Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielając stanowisko Starosty Głubczyckiego, organ odwoławczy stwierdził, że M.B. nie wykazała, iż posiada interes prawny w żądaniu udostępnienia danych. Wniesiona do Sądu przez M.B. skarga na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r. została oddalona (wyrok z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 379/14). W piśmie z dnia 3 listopada 2014 r. pełnomocnik M.B. wniósł o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie błędnych wpisów dotyczących działek nr [...] i [...] w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. ujawnienia w ewidencji gruntów tych działek oraz wpisu wnioskodawczyni jako ich obecnego właściciela, oraz domagał się zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, podjętej decyzją z dnia [...] lutego 1965 r., przez przyznanie wnioskodawczyni w zamian za grunty obejmujące działki nr [...]i [...] ekwiwalentnych gruntów zamiennych lub przyznanie wnioskodawczyni odszkodowania w formie nieruchomości zamiennych bądź odszkodowania pieniężnego za powyższe działki. W związku z powyższym wnioskiem Starosta Głubczycki wszczął postępowanie w sprawie, po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], odmówił aktualizacji operatu ewidencyjnego oraz zatwierdzenia projektu zamiennego i przyznania wnioskodawczyni ekwiwalentnych gruntów zamiennych, a także odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomości oznaczone działkami nr [...] i [...]. Z akt sprawy wynika również, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 37 § 2 kpa, po rozpoznaniu zażalenia M.B. z dnia 16 października 2014 r. na przewlekłość i niezałatwienie sprawy w terminie, polegające na niewydaniu przez Starostę Głubczyckiego decyzji w sprawie wszczętej decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1965 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] marca 1965 r., uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył staroście dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Starosta Głubczycki, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...]. Przed wydaniem powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. M.B. powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ppsa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Głubczyckiego w sprawie wszczętej z urzędu decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1965 r. oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady w O. z dnia [...] marca 1965 r. o wymianie gruntów. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa, przez przewlekłe prowadzenie postępowania i rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o: 1) zobowiązanie Starosty Głubczyckiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni; 2) zobowiązanie skarżonego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) w przypadku nieuwzględnienia skargi - orzeczenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, M.B. wyjaśniła, że na podstawie ostatecznych decyzji 1965 r. zostało wdrożone z urzędu postępowanie w sprawie wymiany gruntów, którym objęto m.in. należące wówczas do J.B. i K.O. działki nr [...] i [...], położone na terenie wsi [...]. Skarżąca wywodziła, że w rozpatrywanej sprawie charakter działania organu cechuje rażące naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 kpa, gdyż postępowania tego nie cechowała wola załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego, ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażona w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, nie pozwala na uznanie, że wszczętą z urzędu sprawę administracyjną nie należy zakończyć stosownym aktem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Starosta Głubczycki oświadczył, że - w jego ocenie - przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Starosty Głubczyckiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, organ administracji podniósł, że na skutek wniosku strony zatwierdził decyzją z dnia [...] maja 2006 r. projekt wymiany gruntów z 1965 r., zatem trudno uznać, że nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia przedmiotowej sprawy. Decyzja ta, oraz decyzja Wojewody Opolskiego, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r., a 6 lutego 2007 r. Wojewoda Opolski przekazał organowi kopię wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Starosty, jego błąd w niniejszej sprawie wystąpił właśnie na tym etapie postępowania, gdyż pracownik odpowiedzialny za jej prowadzenie uznał, że wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. kończy sprawę i nie ma potrzeby wydania jakiegokolwiek aktu w tej sprawie. Wskazał nadto, że pracownik ten nie pracuje już w urzędzie, dlatego nie mogą zostać w stosunku do niego wyciągnięte konsekwencje dyscyplinarne. Starosta wyjaśnił, że ww. błąd zauważono dopiero po wniesieniu w dniu 20 października 2014 r. zażalenia do Wojewody Opolskiego i wniosku strony z dnia 3 listopada 2014 r., więc nie można organowi zarzucić świadomego działania lub zaniechania w sprawie. Ponadto, stosując się do postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., który uznał za zasadne zażalenie skarżącej, Starosta zakończył formalnie przedmiotową sprawę poprzez wydanie w dniu [...] lutego 2015 r. decyzji umarzającej postępowanie. Dalej, organ odnotował, że w całości podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, co doprowadziło przez omyłkę urzędnika do sytuacji braku formalnego zakończenia przedmiotowego postępowania. Taka sytuacja, zdaniem organu, nie spowodowała jednak szkody po stronie skarżącej, dlatego trudno uznać, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2015 r. M.B. domagała się, w przypadku uwzględnienia skargi, wydania orzeczenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W piśmie tym skarżąca podniosła, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11, że zgodnie z domniemaniem bezpośredniego stosowania ustawy nowej (retrospektywności), od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) regulacja prawna zawarta w art. 14 pkt 2 ma zastosowanie do wszelkich skarg na bezczynność organów złożonych do Sądu I instancji, w których postępowania sądowe nie zostały zakończone do dnia 17 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 13/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Głubczyckiego w wymiany gruntów: 1/ umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2/ stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wymierzył Staroście Głubczyckiemu grzywnę w kwocie 3.000 zł, 4/ zasądził od Starosty Głubczyckiego na rzecz M.B. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, stosownie do art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 kpa nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 ppsa - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Sąd ustalił, że skarżąca M.B., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając w piśmie z dnia 16 października 2014 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 kpa, do Wojewody Opolskiego, w którym w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wymiany gruntów położonych w miejscowości [...], wszczęte w 1965 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Opolski uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Staroście Głubczyckiemu dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 ppsa, podlega merytorycznej ocenie. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, Sąd podkreślił, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Dostrzegając różnice pomiędzy skargą na "bezczynność" i "przewlekłość postępowania" (art. 149 ppsa), Sąd wskazał, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011 r., s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 238). W świetle powyższego Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Odnosząc się z kolei do "bezczynności", Sąd wyjaśnił, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodził się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd przypomniał, że sprawa związana z zarzucaną przez skarżącą bezczynnością i przewlekłością postępowania dotyczącego wydania przez Starostę Głubczyckiego decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów w 1965 r., ma swój początek w marcu 2005 r., kiedy to M.B. domagała się wydania stosownej decyzji na podstawie art. 9 cyt. wyżej dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Ponadto, już 29 czerwca 2005 r. strona składała skargę na przewlekłe załatwienie sprawy związanej z zakończeniem wymiany gruntów. W sprawie zapadły również decyzje w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Była to decyzja Wojewody Opolskiego i decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie, w 2006 r. Starosta Głubczycki i Wojewoda Opolski wydali decyzje orzekające o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów przeprowadzonej w 1965 r., wszczętej decyzją z dnia [...] lutego 1965 r., lecz decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r. Z akt sprawy wynika również, że dnia 20 października 2014 r. M.B. złożyła do Wojewody Opolskiego zażalenie na bezczynność i przewlekłe działanie Starosty Głubczyckiego, a Wojewoda Opolski w dniu [...] grudnia 2014 r., uznając zażalenie za zasadne, wyznaczył organowi dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy dotyczącej wydania decyzji w sprawie wszczętej decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. W następstwie tego Starosta Głubczycki, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 105 § kpa, umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych we wsi [...], stwierdzając m.in. że brak jest sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu, zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jeszcze przed wydaniem tej ostatniej decyzji M.B.- w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. - wniosła do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiotowej sprawie, po czym w piśmie procesowym uznała, że w sprawie tej pierwsza decyzja została wydana dopiero w dniu [...] lutego 2015 r. Sąd podkreślił, że instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wskazał, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 ppsa sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Skoro sprawa związana z żądaniem M.B. została załatwiona przez wydanie aktu, za który także skarżąca uznała decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., to pomimo, iż decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, nie jest możliwe stwierdzenie przez Sąd w dniu orzekania bezczynności organu i zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Powyższe nie oznacza natomiast, że Sąd nie powinien wypowiedzieć się co do tego, czy stwierdzona bezczynność organu (także przewlekłe prowadzenie postępowania) - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki obowiązek wynika bowiem wprost z treści art. 149 § 1 ppsa. Przechodząc do oceny zasadności skargi w zakresie przewlekłości, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 12 kpa, zasada szybkości postępowania zakreśla organowi obowiązek osiągania celów postępowania w jak najkrótszym czasie. Przejawem przewlekłości jest powstrzymywanie się od dokonania czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. Sąd podkreślił, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że w okresie od daty złożenia przez M.B. wniosku (marzec 2005 r.) do dnia [...] lutego 2015 r. (data wydania decyzji umarzającej postępowania w sprawie) Starosta Głubczycki początkowo prowadził szereg działań, które nie zawsze miały bezpośredni związek z przedmiotem wniosku (np. potraktowanie pisma strony jako żądania wznowienia postępowania scaleniowego przeprowadzonego w 1965 r., choć strona żądała wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów w gruntów) lub które wprawdzie odnosiły się do tego wniosku, lecz następowały po znacznym upływie czasu (decyzja z dnia [...] maja 2006 r.). Następnie, po otrzymaniu wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2006 r. i akt sprawy, czyli od 7 lutego 2007 r., sprawa nie była w ogóle prowadzona, aż do czasu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., tj. przez okres ponad 8 lat. Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ i instancji, nie ma zdaniem Sądu wątpliwości, że postępowanie prowadzone było nieefektywnie i w sposób przewlekły, Starosta Głubczycki naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 kpa. Ponadto brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy, w szczególności nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny, które nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W ocenie Sądu, proste zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania pozwala dostrzec rażące naruszenie art. 35 oraz art. 12 kpa. Rażąco naruszono również art. 36 kpa ponieważ w toku całego kontrolowanego postępowania organ zupełnie zaniechał informowania strony o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał nowych terminów jej załatwienia. W tym zakresie Sąd zgodził się z oceną skarżącej, że wieloletnie opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku, czyli zachowanie organu wbrew obowiązującym w tej mierze przepisom procedury administracyjnej, przy jednoczesnym braku usprawiedliwionych przyczyn takiego stanu rzeczy, świadczy o niewątpliwym i oczywistym, czyli o rażącym naruszeniu prawa. Sąd wyjaśnił, że w związku z uznaniem, że charakter działań organu cechuje rażące naruszenie prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000 zł. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do celów, jakie ma realizować, a mianowicie stanowić sankcję za spowodowany stan i być środkiem zapobiegającym podobnym działaniom. Przy miarkowaniu wysokości grzywny Sąd miał na uwadze, z jednej strony - brak należytego nadzoru nad sprawą oraz wieloletnie i niesprawne postępowanie, zaś z drugiej strony - wyjaśnienia Starosty co do przyczyn popełnionego błędu (czyli niezrozumienia wyroku) oraz to, że po ujawnieniu błędu organ załatwił sprawę przez wydanie decyzji jeszcze przed wydaniem wyroku w sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, natomiast w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 2 ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: M.B. oraz Starosta Głubczycki. M.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, które miało istotny wpływ na wynika sprawy: 1/ art. 1 §, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 149 ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uczynił przedmiotem rozpoznania legalności inną sprawę administracyjną (wszczętą na wniosek w 2005 r.) niż ta, w której wniesiono skargę (wszczętą z urzędu w 1965 r.), tym samym uchylił się od kontroli legalności działalności administracji publicznej podejmowanej w sprawie, w której wniesiono skargę, począwszy od 1965 r., a także nie zastosował przewidzianych ustawą środków wobec braku orzeczenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w 1965 r. decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1965 roku, [...] oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady w O. z dnia [...] marca 1965 r., Nr [...], miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2/ art. 1 §, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, iż sprawa związana z zarzucaną przez skarżącą bezczynnością i przewlekłością postępowania ma swój początek w marcu 2005 r., kiedy to M.B. domagała się wydania stosownej decyzji na podstawie art. 9 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów, a nie w 1965 r. kiedy to wszczęta została z urzędu decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1965 roku, [...] oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady w O. z dnia [...] marca 1965 r., Nr [...], a nadto nie wskazania w ramach przedstawienia stanu sprawy dlaczego taki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania mimo, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Głubczyckiego jednoznacznie w sprawie wszczętej z urzędu w 1965 r. decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1965 r., [...] oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady w O. z dnia [...] marca 1965 r., Nr [...], o wymianie gruntów, czyli uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna tego wyroku. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinęła wskazane powyżej zarzuty oraz wskazała, że od dnia wszczęcia sprawy z urzędu w 1965 r. do dnia wniesienia skargi z dnia 22 stycznia 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Głubczyckiego, sprawa ta nie została zakończona decyzją. Tym samym organ w sposób rażący naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Starosta Głubczycki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 ppsa, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że organ administracji prowadząc postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 35, art. 12 oraz art. 36 kpa; ewentualnie w przypadku uznania, zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1 ppsa za chybiony oraz stwierdzenia, iż naruszenie prawa zostało prawidłowo zakwalifikowane jako rażące, naruszenia przepisu art. 149 § 2 ppsa, poprzez nałożenie na organ administracji grzywny, w przypadku gdy zachowanie organu oraz jego działania nie uzasadniały jej nałożenia; ewentualnie w przypadku uznania, zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 2 oraz art. 156 § 6 ppsa w zakresie nałożenia na organ administracji grzywny za chybiony, naruszenia przepisu art. 149 § 2 ppsa oraz art. 156 § 6 ppsa, poprzez nałożenie na organ administracji grzywny w wysokości niewspółmiernej w stosunku do uchybień organu. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o: 3. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w części, w zakresie pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy w powyższym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; ewentualnie 4. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w części, w zakresie pkt 3 oraz przekazanie sprawy w powyższym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 5. zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że działania organu administracji w jego ocenie nie nosiły znamion kwalifikowanego naruszenia prawa, a Sąd wydając zaskarżony wyrok w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie wskazał realnych kryteriów oraz podstaw dokonania takiej kwalifikacji istniejących uchybień, a odniósł się wyłącznie do prostego zestawienia obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy oraz braku informowania strony o przyczynach opóźnienia. Zdaniem organu niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszaniem prawa. Konsekwencją błędnego zakwalifikowania przez Sąd naruszeniem przepisów postępowania przez organ administracji jako "rażące" było orzeczenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Orzeczenie grzywny nie jest obligatoryjne, a ponadto spełnia funkcję prewencyjną, mająca na celu przeciwdziałanie naruszeniom w przyszłości, powinna być nakładana w ostateczności. Organ administracji przyznał, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły, jednakże przewlekłość nie nastąpiła z winy organu, a z błędnego zrozumienia treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r. Zdaniem Starosty Głubczyckiego nałożenie grzywny w wysokości 3.000 zł stanowi kwotę nieadekwatną do powstałych uchybień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznawane skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, dopuszczalne jest obejmowanie jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Należy wskazać, że w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa prawodawca przewidział alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ppsa uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ppsa). Bowiem o uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 ppsa zawiera normę, wg której uwzględnienie skargi na bezczynność polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miała charakteru rażącego oraz wymierzenie organowi grzywny, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany po wniesieniu skargi do sądu. W niniejszej sprawie organ załatwił sprawę wydając decyzję już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, ale przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd. W tej sytuacji, skoro Sąd I instancji uznał, że wprawdzie organ pozostawał w stanie bezczynności na datę wniesienia skargi, ale na datę wyrokowania stan ten ustał, to prawidłowo przyjął, że mimo konieczności umorzenia postępowania co do rozstrzygnięcia objętego art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, winien rozstrzygnąć o tym, czy bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota zarzutów skargi kasacyjnej M.B. sprowadza się do zakwestionowania przedmiotu sprawy rozpoznanej przez Sąd, jednakże podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania badać, w jaki sposób sprawa została rozpatrzona w danym postępowaniu, w której organ pozostawał w bezczynności oraz badać legalność wydanej decyzji. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek w dniu 11 marca 2005 r., uzupełniony i sprecyzowany w piśmie z dnia 19 marca 2005 r. Po decyzji wydanej przez Starostę Głubczyckiego z dnia [...] maja 2006 r. i utrzymaniu jej w mocy przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., najistotniejsze znaczenie w sprawie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, w uzasadnieniu, którego Sąd wskazał "do oceny pozostaje kwestia, czy w opisanym wyżej stanie faktycznym, wystąpiły przesłanki do prowadzenia na wniosek strony postępowania administracyjnego, a w szczególności wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, przeprowadzonej w 1965 roku". Starosta Głubczycki wydał w dniu [...] lutego 2015 r., decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia wymiany gruntów, dlatego słusznie Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Podkreślić należy, że skarżąca w postępowaniu na bezczynność Starosty Głubczyckiego nie może kwestionować prawidłowości wydania decyzji Starosty Głubczyckiego z dnia [...] lutego 2015 r. i jej legalności. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, skarżącej służy odwołanie od powyższej decyzji do organu II instancji. Niezasadne są zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej M.B. Przede wszystkim wskazany w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej art. 1 § 1 ppsa nie istnieje, z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 1 ppsa stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 ppsa ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom określonym w tym przepisie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w przypadku ustalenia istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali zaistnienie kwalifikowanej wady powodującej ich nieważność. Tymczasem w postępowaniu ze skargi na bezczynność powyższy przepis nie ma zastosowania ponieważ przedmiotem kontroli Sądu nie jest decyzja, postanowienie czy inny akt. Natomiast w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Starosty Głubczyckiego, tj. naruszenia art. 149 § 1 ppsa wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powołanego przepisu, w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Należy podkreślić, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dowodem na to jest fakt, że wniosek M.B. został złożony w 2005 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, sygn. akt II SA/Op 513/06 został wydany w dniu 7 listopada 2006 r., akta sprawy przekazane zostały do Starosty Głubczyckiego w dniu 7 lutego 2007 r., natomiast Starosta Głubczycki wydał decyzję w dniu [...] lutego 2015 r. W rozpoznawanej sprawie organ kwestionuje wysokość nałożonej na organ grzywny. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie zachodziła potrzeba nałożenia grzywny na Starostę Głubczyckiego, ponieważ brak jest ewidentnego rażącego zawinienia tego organu. Przyczynę tak długiego prowadzenia postępowania organ upatruje w przekonaniu o braku konieczności wydania decyzji poprzez błędne odczytanie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, sygn. akt II SA/Op 513/06 z dniu 7 listopada 2006 r., a zatem wymierzenie grzywny w tej sprawie jest niecelowe. Tak sformułowane zarzuty są chybione i nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Przepis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 ppsa, co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 ppsa wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W sytuacji zatem, gdy Sąd znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach, nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach którego kwestionowana jest zasadność wymierzenia grzywny w wysokości 3.000 zł. W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparte zostały skargi kasacyjne, nie mogą być uznane za usprawiedliwione, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.