II SA/Rz 320/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Podaniem z dnia 14 listopada 2014 r. ML zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem SB. Decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], Burmistrz [.] odmówił ML przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Jest ona wprawdzie zstępną SB, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jednak są również inne osoby bliżej spokrewnione, które mogą sprawować nad nim opiekę, a to córki TB, MG i JM. Wnioskodawczyni nie jest zatem zobowiązana alimentacyjnie w pierwszej kolejności. W odwołaniu od powyższej decyzji ML zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne, ponieważ jest ona jedyną osobą mogącą opiekować się SB. Opieki tej nie mogą sprawować jego córki. Jedna jest bowiem sama niepełnosprawna, druga pracuje zawodowo i ma na utrzymaniu własną rodzinę, a trzecia opiekuje się własnym niepełnosprawnym dzieckiem. Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, uznając ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji za prawidłową. W ocenie organu odwoławczego, skoro krąg i kolejność osób zobowiązanych do alimentacji określają przepisy art. 129 i 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskodawczyni nie mogła uzyskać żądanego świadczenia, ponieważ nie jest wobec SB zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności. Fakt wykonywania pracy zawodowej przez jedną z córek ww. nie stanowi przeszkody w podjęciu się opieki nad ojcem, ponieważ w miejsce utraconego zarobku może otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy. Obowiązek alimentacyjny wobec ojca ciąży także na pozostałych jego dzieciach, nie wyłączając córki pobierającej świadczenie emerytalne. Z powyższą decyzją nie zgodziła się ML, wnosząc do tut. Sądu skargę, w której zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziła, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad dziadkiem i opieki takiej nie może sprawować żadna z jego córek, ponieważ albo ze względu na swój stan zdrowia same wymagają pomocy innych osób albo pracują zawodowo bądź też opiekują się własnym niepełnosprawnym dzieckiem. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie koniecznym okazało się uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów normujących postępowanie wyjaśniające takich jak: art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organy nie wykazały stosownie do tych przepisów, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego. Regulacją prawa materialnego, do której należało odnieść żądanie wnioskodawczyni jest przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114; zwana dalej u.ś.r.). Według jego treści : Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm., zwanej dalej K.r.io.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji trafnie dostrzegły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, iż o opisane świadczenie rodzinne może skutecznie ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji, czyli w tym wypadku dostarczania środków utrzymania, bądź osobistych starań o utrzymanie, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku wskazuje art. 129 § 1 K.r.io., który stanowi : Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei przepis art. 132 K.r.io. wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji. I tak: obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl w/w przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Do powyższego dodać jeszcze należy, iż zgodnie z art. 135 § 1 i 2 K.r.io.: - zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (§ 1); - wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego (§ 2). Powyższe unormowania u.ś.r oraz K.r.io. stanowiły przedmiot analizy WSA w Bydgoszczy, który w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., o sygn. akt II SA/Bd 917/12, trafnie skonstatował, że wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem WSA, wyjaśnianie tego czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego z K.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego stosownie do art. 80 K.p.a. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż Burmistrz [.] w decyzji z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], za fakt bezsporny uznał to, że SB jest osobą wymagającą stałej opieki, zaś wnioskodawczyni ML zrezygnowała z pracy w dniu 14 października 2013 r. Odmowę przyznania zasiłku uzasadniono zaś tym, że osoba wymagająca stałej opieki ma córki, na których ciąży obowiązek alimentacji. Stwierdzono w decyzji, że TB pracuje zawodowo, MG jest na emeryturze, zaś JM sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Wyjaśniono stronie, że nie jest osobą uprawnioną do zasiłku gdyż nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji na rzecz SB. Ten wniosek oraz ocenę materiału dowodowego potwierdziło SKO w zaskarżonej do WSA decyzji. Organ odwoławczy dodał do argumentacji Burmistrza stanowisko zaczerpnięte z orzecznictwa sądów administracyjnych o tym, iż obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w postaci osobistych starań, ale może oznaczać opłacenie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę. WSA nie może potwierdzić trafności oceny materiału dowodowego jaką przeprowadziły w niniejszej sprawie organy obu instancji ani ich ustaleń, bowiem nie przeprowadzono w sposób wystarczający postępowania na okoliczność czy córki SB rzeczywiście są w stanie podołać zarówno poprzez sprawowanie osobistej opieki czy pośrednio poprzez regularne pokrywanie kosztów opieki wykonywanej przez osoby trzecie, ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu. Należy przypomnieć, że w decyzji Burmistrza podkreślono, że córki SB MG i TB nie są osobami niepełnosprawnymi, co doprowadziło organ do wniosku o wykluczeniu ML z katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjmując taką wykładnię art. 132 K.r.io. pominięto jednak, że w świetle tej regulacji nie tylko niepełnosprawność spokrewnionego w bliższym stopniu może decydować o powstaniu obowiązku alimentacyjnego osoby spokrewnionej w stopniu dalszym. Otóż o obciążaniu tym obowiązkiem wnuka(wnuczki) może świadczyć też wiek, stan zdrowia, stan majątkowy, odległość od miejsca zamieszkania uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych, konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny osoby spokrewnionej w bliższym stopniu niż wnuk(czka). O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna a tym bardziej ich kumulacja. Katalog przyczyn decydujących o tym, że obowiązek alimentacyjny nie powstaje jest otwarty i z całą pewnością nie sposób ograniczać go do niepełnosprawności osoby bliższej pokrewieństwem w stosunku do wymagającej stałej opieki. Organ pierwszej instancji błędnie założył z góry, że córki SB są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub dostarczać na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania sprowadzając zniesienie obowiązku alimentacji do niepełnosprawności. Odmówiono skarżącej przyznania zasiłku w sytuacji gdy z treści wywiadu środowiskowego wyraźnie wynika, że żadna z córek w/w nie deklaruje chęci pomocy i możliwości sprawowania opieki nad ojcem. Brak możliwości sprawowania opieki potwierdzają oświadczenia podpisane przez TB, JM oraz MG. Należy przy tym zauważyć, że wymienione osoby brak możliwości sprawowania opieki nad ojcem uzasadniają obiektywnymi (usprawiedliwionymi) przesłankami jak inwalidztwo, sprawowana opieka nad niepełnosprawnym synem czy ogólnie zły stan zdrowia, potwierdzony orzeczeniem lekarskim. Natomiast SKO nie kwestionując tej oceny stanu faktycznego i prawnego organu pierwszej instancji, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza uznając dodatkowo, że córki SB mogą opłacać koszty opieki sprawowanej przez inną osobę. Jednakże na okoliczności wskazane w art. 135 § 1 K.r.io. nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego mogącego potwierdzać takie stanowisko Kolegium. Nadmienić wypada, że skarżąca w odwołaniu podnosiła jeszcze kwestię ponoszenia przez jedną z córek kosztów leczenia SB a SKO nie wyjaśniło tej kwestii w aspekcie czy będzie to w stanie robić także, gdy zrezygnuje z zatrudnienia. Organy odmówiły więc przyznania ML specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdzając, że córki SB pomimo okoliczności świadczących o braku realnych możliwości, mogą sprawować opiekę nad nim jak również mogą pokrywać koszty jej wykonywania. Pierwszemu wnioskowi przeczy materiał dowodowy zaś w zakresie drugiego ustalenia nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Poza tym, Kolegium nie zweryfikowało decyzji organu pierwszej instancji co do faktycznych możliwości wykonywania opieki przez osoby bliżej spokrewnione ze SB mimo, że ML w swym odwołaniu wyraźnie podkreślała, że córki w/w ze względu na stan swego zdrowia czy sytuację rodzinną tej opieki nie są w stanie w ogóle wykonywać. ML zwracała w odwołaniu uwagę m.in. na to, że MG jest po operacji kręgosłupa i dotyka ją paraliż lewej strony ciała, TB przeszła poważną operację, również ma problemy z kręgosłupem, które uniemożliwiają jej ciężką pracę. W rezultacie, wydana decyzja mogła doprowadzić do pozbawienia SB opieki ze strony ML mimo, że osoba ta zrezygnowała z wykonywania pracy. Przy takiej interpretacji okoliczności faktycznych przez organy obu instancji wskazującej na córki SB jako zobowiązane do sprawowania opieki, trudno byłoby od jego wnuczki wymagać aby w dalszym ciągu pozostawała bez zatrudnienia. Zaniechanie dogłębnego zbadania sytuacji osobistej i majątkowej córek SB mogło doprowadzić do wypaczenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego jakim jest zabezpieczenie społeczne osób rezygnujących ze źródeł utrzymania dla potrzeb wykonywania opieki nad wymagającym tych starań członkiem rodziny. Reasumując, organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie stosownie do art. 7, 77 i 80 K.p.a. czy córki SB mając na względzie treść art. 132 K.r.io. są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu bądź uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Tym samym nie wykazano, że na ML nie ciąży obowiązek alimentacyjny skoro nie udowodniono zgodnie z art. 7, 77 i 80 K.p.a., że córki SB są w stanie na bieżąco dostarczać swemu ojcu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także sprawować stałą opiekę. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania z pewnością mogły mieć wpływ na ustalony wynik sprawy, ponieważ nie wykazano w sposób nie budzący j wątpliwości, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r. Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom o postępowaniu wyjaśniającym, co powinno polegać na zbadaniu czy córki SB są w stanie pod względem swych możliwości fizycznych jak i finansowych wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Organy nie mogą przy tym poprzestawać na stwierdzeniu, że córki osoby wymagającej opieki nie są osobami niepełnosprawnymi. Wyjaśnianie tych kwestii powinno również objąć ustalenie czy córki SB posiadają możliwości zarobkowe i majątkowe pozwalające zaspokoić potrzeby niepełnosprawnego ojca w zakresie wykonywania stałej opieki z uwzględnieniem także innych jego potrzeby, na którye m.in. skarżąca wskazywała w odwołaniu. Te przyczyny, zresztą analogiczne jak w sprawie dotyczącej poprzedniego okresu świadczeniowego rozpoznawanej przez tut. Sąd tego samego dnia pod sygn. akt II SA/Rz 1571/14 zadecydowały o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.