II SA/Sz 1314/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. W.-J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. w sprawie wydania o K. W. – J. negatywnej opinii w związku z prowadzonymi przez Komendanta Wojewódzkiego Policji czynnościami weryfikacyjnymi wobec osoby posiadającej uprawnienia kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej. Powyższe postanowienie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji , działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r., nr 145, poz. 1221 z późn. zm.) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o sporządzenie w formie postanowienia opinii o K. W. – J., posiadającym uprawnienia kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej. W toku wykonywania czynności w tej sprawie została sporządzona przez Dzielnicowego z Komisariatu Policji asp. M. M. notatka służbowa z dnia [...] r., z której wynika, że w dniu [...] r. ww. udała się ona wraz z sierż. sztab. P. M., na prośbę A. J. – żony K. W. – J., do miejsca jej zamieszkania. A. J. poinformowała funkcjonariuszy, że jej mąż [...]. Małżeństwem są od [...] lat, mieszkają tylko we dwójkę. Kobieta jest osobą [...]. Po ślubie mąż zaczął [...], spożywa go prawie codziennie. Gdy jest pod [...] krytykuje [...]. Dwukrotnie [...], w wyniku czego doznała obrażeń w postaci zasinienia oka. Groził jej, [...]. A. J. wcześniej nie zgłaszała wymienionych sytuacji. Nie składała zawiadomienia przeciwko mężowi, nie informowała o tym Dzielnicowego. Tym razem poprosiła o założenie "niebieskiej karty". W trakcie rozmowy z sąsiadką z mieszkania nr [...], asp. M. M. ustaliła, że K. W. – J. jest widywany pod wpływem alkoholu. Sąsiadka widziała kiedyś A. J. z podbitym okiem, jednak nie wie w jakich okolicznościach powstały te obrażenia. Nie słyszy awantur w mieszkaniu nr [...]. Asp. M. M. założyła "[...]" w celu monitorowania środowiska. W tym samym dniu, w godzinach wieczornych doszło do interwencji domowej pod ww. adresem. Założono kolejną "[...]" dotyczącą przemocy w rodzinie, jako sprawcę wskazano K. W. - J. Wymieniony był pod wpływem [...], został doprowadzony do Miejskiej Izby Wytrzeźwień. Z notatki sporządzonej z interwencji wynika, że wszczął on awanturę, w trakcie której groził żonie pozbawieniem życia i zdrowia. Wykonane badanie wykazało [...] mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu. W dniu [...] r. A. J. złożyła przeciwko mężowi zawiadomienie o przestępstwie (dotyczące gróźb karalnych). Z notatki urzędowej sporządzonej w dniu [...] r. przez asp. M. M. wynika, że K. W. – J. nie zamieszkuje już ze swoją żoną i nie dochodzi już do przemocy. Jak wynika z treści postanowienia o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutów – z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), K. W. – J. przedstawiono zarzut znęcania się nad żoną A. J. – tj. czynu z art. 207 § 1 K.k. Postanowieniem z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r., nr 145, poz. 1221 z późn. zm.) wydał opinię negatywną o K. W. – J. w zakresie spełniania warunków określonych w cytowanej ustawie o ochronie osób i mienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że opiniowany co prawda według domowników i sąsiadów nie zażywa narkotyków i nie utrzymuje kontaktów z "elementem przestępczym" jednak nadużywa [...], a w rodzinie zostały założone dwie "[...]". Wymieniony jest podejrzewany o stosowanie przemocy wobec żony. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania stwierdzono, że opiniowany narusza swym zachowaniem ogólnie przyjęte zasady współżycia społecznego i porządku prawnego. K. W. – J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, że przeciwko niemu nie toczyło się i nie toczy postępowanie w zakresie stosowania przemocy względem osób trzecich i nigdy nie został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo przeciwko osobom i mieniu. Zaprzeczył, by kiedykolwiek stosował groźby karalne względem osób trzecich, a zwłaszcza w odniesieniu do żony. Założone dwie "[...]" wskazujące na stosownie rzekomej przemocy względem jego żony są wynikiem poświadczenia przez nią nieprawdy. Skarżący zaznaczył, że jego żona jest osobą niezwykle roszczeniową o czym może poświadczyć wiele osób z grona jej najbliższego otoczenia, a także wykonane przez niego nagranie audio. Groźby karalne rzeczywiście padły ale nie pod adresem żony lecz pod adresem skarżącego. Dowodem w tej sprawie może być wspomniane nagranie. Wynika z niego jednoznacznie, że żona groziła "[...]". Zdaniem skarżącego działanie to jest całkowicie nieracjonalne zważywszy na to, że jego żona nie pracuje, zaś on dokonywał z otrzymywanego wynagrodzenia przelewów na koto żony na pokrycie kosztów bieżącej eksploatacji mieszkania oraz zakup niezbędnych środków do życia. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, że A. J. w połowie ubiegłego roku poddana została leczeniu w szpitalu [...]. Leczona była środkami o działaniu psychotropowym, które zażywa do chwili obecnej. Zdaniem skarżącego osoba mająca problemy o podłożu [...] nie kieruje się racjonalnymi motywami i często działa w przypływie chwilowej agresji oraz negatywnych emocji. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał zaskarżone postanowienie w całości. Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organ opiniujący oparł na opinii domowników i sąsiadów, a także fakcie przebywania skarżącego w Miejskiej Izbie Wytrzeźwień i założeniu dwóch "[...]" w związku z podejrzeniem stosowania przemocy wobec żony. Potwierdzeniem powyższego jest notatka służbowa funkcjonariusza Komisariatu Policji z dnia [...] r., zawierająca informacje z rozmów z żoną skarżącego jak również sąsiadką, potwierdzającą widywanie skarżącego pod wpływem [...]. A. J. złożyła przeciwko mężowi zawiadomienie o przestępstwie dotyczące stosowania wobec niej gróźb karalnych. Powyższe znajduje potwierdzenie w otrzymanej w dniu [...] r. informacji z Krajowego Systemu Informacji Policyjnej – o prowadzeniu wobec skarżącego przez Komisariat Policji postępowania ([...]) o czyn z art. 207 § 1 K.k. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonych materiałów należy uznać, że wydana przez Komendanta Miejskiego Policji negatywna opinia jest zasadna. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. W. – J. W ocenie skarżącego, rzeczą całkowicie niedorzeczną jest opieranie orzecznictwa w szczególności w sprawach karnych, na podstawie zeznań jednego świadka będącego sąsiadką A. J., która de facto, zgodnie z treścią uzasadnienia, tylko widywała zainteresowanego znajdującego się pod wpływem [...], bez podania jakichkolwiek okoliczności opisywanego zdarzenia, a także przesłanek świadczących o stanowieniu bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia domniemanej poszkodowanej. Skarżący podkreślił, że w trakcie toczącego się postępowania przedstawił dowody potwierdzające jego linię obrony, w postaci nagrań audio, znajdujących się w aktach sprawy. Lekceważenie takiego materiału jest rażącym zaniedbaniem i "lekceważeniem pokrzywdzonego ze strony organów administracji państwowej rozpatrujących sprawę". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r., nr 145, poz. 1221 z późn. zm.), na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji. Opinię, o której mowa w ust. 3 pkt 6, wydaje się nie rzadziej niż co 3 lata, w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 26 ust. 5 cytowanej ustawy). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 29 września 2011 r., II GSK 963/10 i z dnia 4 lutego 2009 r., II GSK 1066/08) wskazuje się, że ustawodawca - wprowadzając przywołanymi wyżej przepisami wymóg posiadania nienagannej opinii nie tylko przez kandydatów na pracowników ochrony, ale także przez kwalifikowanych pracowników ochrony - nie dookreślił kryteriów, jakimi ma się przy wydawaniu opinii kierować organ. Brak zatem jednoznacznych i uniwersalnych wskazówek co do tego, zaistnienie jakich okoliczności uzasadnia wydanie nienagannej opinii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione jest przyjęcie, że generalnie na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Decydujące znaczenie będzie więc odgrywać zachowanie opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia. Analiza zachowania i postawy opiniowanego powinna zostać dokonana wszechstronnie, na różnych płaszczyznach aktywności życiowej takiej osoby. Podkreśla się, że na ocenę czy opiniowanemu można przypisać cechę "nienaganności" rzutuje cel wydawanej opinii. W przypadku opiniowania pracownika ochrony bierze się pod uwagę charakter powierzonych mu zadań, tzn. skoro podstawowym zadaniem pracownika ochrony jest obowiązek ochrony powierzonego mu mienia przed działaniami osób naruszających prawo, to na nienaganną opinię nie zasługuje ten, kto sam takich czynów się dopuszcza. Poza tym wskazuje się, że opinia nie powinna opierać się wyłącznie na okolicznościach, zaistnienie których organ wydający decyzję w przedmiocie licencji zobowiązany jest samodzielnie badać i wziąć pod uwagę z urzędu (np. wynikający z art. 26 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy fakt skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne). W cytowanych powyżej wyrokach zaznacza się również, że skoro opinia wydawana jest przez komendanta komisariatu Policji właściwego, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, jako potencjalnie mogącego mieć najwięcej informacji o zainteresowanym, to przyjąć należy, że co do zasady opinia powinna uwzględniać dane o sposobie zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach, w tym m.in. w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych, zawodowych. Opinia ta nie ma być zbiorem opinii z różnych sfer życia opiniowanego, lecz ma być efektem oceny zebranych faktów w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność". Jeśli chodzi o przepisy procesowe, to analizowana opinia wydawana jest w trybie wynikającym z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w formie postanowienia. Należy zgodzić się z tym stanowiskiem, że postępowanie w tym zakresie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, podlegającym wszelkim jego regułom, a jeśli jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie także przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 10 tego Kodeksu, gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym (zob. Cz. Marzysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2010, komentarz do art. 106). Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i skonkretyzowanej w art. 77 tego Kodeksu wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien przeprowadzić dowody istotne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie wszechstronnie rozpatrzyć materiał dowodowy. Poza tym w ramach wykonania obowiązku zbadania wszelkich istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności mieści się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w każdym wypadku, w którym jest to konieczne dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Odzwierciedleniem procesowym wykonania obowiązku prawidłowego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniające warunki z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 126 tego Kodeksu. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy naruszyły wyżej wymienione przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniły bowiem wszechstronnie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy będących podstawą faktyczną swojego stanowiska, tzn. że skarżący nie posiada nienagannej opinii w swoim środowisku. Negatywna opinia o skarżącym została w zasadzie oparta na ustaleniach dotyczących wydarzeń z jednego tylko dnia – tj. [...] r., kiedy to żona skarżącego najpierw poprosiła funkcjonariuszy Policji z Komisariatu Policji o założenie "[...]", wskazując na nadużywanie przez jej męża [...], poniżenie jej i ośmieszanie przez niego, a także wypowiadanie pod jej adresem gróźb, a następnie w tym samym dniu w godzinach wieczornych zgłosiła interwencję z powodu awantury wszczętej przez męża znajdującego się pod wpływem [...], przy czym w tym wypadku założono kolejną "[...]" – z uwagi na podejrzenie stosowania przez skarżącego przemocy wobec żony. Organy obu instancji uznały przy tym za wystarczające dla ustaleń w omawianym zakresie notatki funkcjonariuszy Policji sporządzone w tym dniu oraz relacje A. J. Co prawda przeprowadzono w tym dniu także rozmowę z jedną z sąsiadek skarżącego jednak wymieniona nie potwierdziła okoliczności wszczynania przez skarżącego awantur, wskazując jedynie, że widywała skarżącego pod wpływem alkoholu. Nie wiadomo przy tym jak często miały miejsce takie sytuacje, czy były nagminne czy sporadyczne. Wspomniana sąsiadka potwierdziła co prawda, że widziała u A. J. obrażenia na twarzy w postaci zasinienia oka, jednak nie wiedziała w jakich okolicznościach powstały. Pomimo tak skąpych informacji, nie przeprowadzono jakichkolwiek innych rozmów czy to z sąsiadami czy krewnymi skarżącego oraz jego żony. Należy przy tym zaznaczyć, że także notatki służbowe sporządzone na okoliczność zdarzeń z dnia [...] r. zawierają niejasności, których w żaden sposób nie wyjaśniono. W szczególności należy tu wskazać na rozbieżności co do godziny pierwszej wizyty funkcjonariuszy w domu A. J. W notatce z dnia [...] r. wskazano, że funkcjonariusze udali się tam ok. godziny [...], natomiast w rejestrze interwencji Policji przy dacie [...] r. znajdują się dwa zapisy, z których pierwszy dotyczy zgłoszenia z godziny [...] zaś drugi [...]. Brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących wcześniejszych godzin. Rozbieżności tych w żaden sposób nie wyjaśniono podobnie jak nie podjęto próby ustalenia z jakich względów, żona skarżącego nie zgłaszała wcześniej żadnych zdarzeń, chociaż jak twierdzi, problemy z zachowaniem męża pod wpływem alkoholu zaczęły się już po ślubie. Pomimo, że skarżący w odwołaniu wskazywał na dowody, które miały potwierdzać, że działania podjęte przez jego żonę miały na celu jedynie pozbawienie go uprawnień do wykonywania zawodu organ II instancji nie podjął próby sprawdzenia o jakie dowody chodzi i jakie mogą mieć znaczenie dla sprawy. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. w żaden sposób do argumentów skarżącego w tym zakresie nie odniósł się. Podobnie pominął milczeniem argumenty związane z ewentualną chorobą żony skarżącego czy zażywanymi przez nią lekami i ich wpływem na jej zachowanie. W swoich rozważaniach organ nie uwzględnił również tego, jaką opinię miał skarżący w pracy. Zdaniem strony była ona pozytywna. Okoliczność ta może wpływać na kompleksową ocenę funkcjonowania strony w ramach różnych środowisk, nie tylko sąsiedzkich i rodzinnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić wszystkie powyższe wskazówki Sądu. W szczególności winien wyjaśnić wszelkie rozbieżności i niejasności dotyczące zdarzeń z dnia 15 września 2014 r., jak również ustalić jakiego rodzaju dowody "na potwierdzenie swojej linii obrony" przedstawił skarżący (w postępowaniu [...]) i czy mogą one mieć znaczenie w niniejszej sprawie, a także jaką opinię skarżący posiada w miejscu zamieszkania i w miejscu pracy – przy czym organ nie powinien opierać się wyłącznie na relacjach żony skarżącego lecz także innych osób – np. sąsiadów czy znajomych. Uznawszy zatem, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji naruszają prawo, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie w pkt. II znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.