III SA/Kr 1936/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy L na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L z dnia 19.05.2014r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N skargę oddala. Zarządzeniem nr [....] z dnia [....] 2014 r., Wójt Gminy L. powierzył M. G. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. na okres 4 lat szkolnych i 3 miesięcy, tj. od 1 czerwca 2014 r. do 31 sierpnia 2018 r. w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ogłoszonego przez ten organ zarządzeniem nr [....] z dnia [....] 2014 r. Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu 23.09.2014 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [....], w którym stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy L. nr [....] zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 256 poz. 2575 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał organ nadzoru, zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący daną szkołę kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, jednak żaden z przepisów tej ustawy nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy prawnej do wydania zarządzenia w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w czasie trwania kadencji i formalnego pełnienia funkcji przez dotychczasowego dyrektora. Organ nadzoru powołał się na wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 25 lutego 2014r. w sprawie o sygn. III SA/Kr 1342/13, w którym Sąd stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy L. w sprawie odwołania G. S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. w całości. Wójt Gminy L. nie wniósł na to orzeczenie skargi kasacyjnej, uprawomocniło się ono z dniem 23 kwietnia 2014r. Zdaniem Wojewody, stwierdzenie przez Sąd nieważności tego zarządzenia spowodowało uznanie go za nieważne od chwili jego podjęcia, tak więc wydanie zarządzenia dotyczącego powierzenia stanowiska nowo wybranemu dyrektorowi, w świetle wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia w sprawie odwołania dotychczasowego dyrektora, jest bezzasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył w dniu 27 października 2014 r. działający w imieniu Gminy L. Wójt Gminy L., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżając w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Wójt Gminy L. zarzucił mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie odniesienie się i niewyjaśnienie wpływu postępowania wszczętego przed Sądem Pracy przez G. S., na podstawie powództwa o odszkodowanie z tytułu wadliwego odwołania ze stanowiska dyrektora, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – t.j.: - art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie tego przyjęcie, iż skarżący nie był uprawniony do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. jak również do powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionej w konkursie M. G., w sytuacji gdy odwołanie G. S. odniosło skutek na gruncie prawa pracy, - art. 70 § 2 Kodeksu pracy poprzez błędne przyjęcie, iż zarządzenie o odwołaniu G. S. z funkcji dyrektora nie jest równoznaczne z wypowiedzeniem odnośnie zakresu powierzonych jej do wykonywania czynności, a w konsekwencji powyższego niezasadne przyjęcie, iż zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora M. G. jest bezzasadne gdyż nie może być dwóch dyrektorów szkoły. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nadzoru, wbrew ciążącym na nim obowiązkom, niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył dostępny materiał dowodowy poprzez nie odniesienie się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii prowadzonego przed Sądem Rejonowym w N. Wydział [....] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postępowania wszczętego powództwem G. S. o odszkodowanie z tytułu wadliwego odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oraz pominięcie dualizmu skutków odwołania ze stanowiska dyrektora – na gruncie pełnionego z powołania stanowiska oraz stosunku pracy, na co skarżący w toku postępowania nadzorczego zwracał uwagę. Skarżący wskazał, że skutkiem tego jest błędne przyjęcie przez organ nadzoru, że w wyniku zarządzenia nr [....] Szkoła Podstawowa w N. ma dwóch dyrektorów. Zdaniem skarżącego bowiem odwołanie ze stanowiska, pomimo jego wadliwości, odniosło skutek na gruncie prawa pracy – G. S. odebrano funkcję dyrektora, ale nie rozwiązano z nią stosunku pracy na stanowisku nauczyciela, nie było więc przeszkody do powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. wyłonionej w konkursie M. G. Na poparcie prawidłowości swoich twierdzeń, skarżący powołał wybrane tezy z literatury przedmiotu oraz orzecznictwa sądów. Skarżący wskazał również, że w dniu [.....] 2014 r. przed Sądem Pracy w N. G. S. zawarła ze Szkołą Podstawową w N. ugodę na mocy której zostanie jej wypłacone odszkodowanie z tytułu wadliwego odwołania ze stanowiska, a ta zrzeka się wszelkich roszczeń, które przysługiwałyby jej na gruncie prawa pracy oraz że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. III SA/Kr 1342/13 potwierdził, że zarządzenia Wójta Gminy L. wywołują również skutki z zakresu prawa pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego organ nadzoru nie podzielił jego argumentacji i wskazał na odrębność postępowania odszkodowawczego toczącego się przed sądem pracy od postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę. Wojewoda podkreślił, że postępowanie nadzorcze obejmuje regulowany prawem ciąg czynności procesowych organów nadzorczych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy związanej z wydaniem uchwały lub zarządzenia z punktu widzenia zgodności z prawem oraz ewentualnie władczą ingerencję wobec takiego aktu poprzez stwierdzenie jego nieważności w całości lub części albo orzeczenie o jego niezgodności z prawem. Organ nadzoru oświadczył, że w rozpatrywanej sprawie działał w zakresie swoich kompetencji, a podniesiony w skardze zarzut o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [....] 2014r. powierzającego M. G. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. Niniejsza skarga wniesiona więc została na podstawie art. 3 § 3 pkt 7 p.p.s.a. w związku z 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci zarządzenia o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę poprzedziło bowiem w niniejszej sprawie zarządzenie o zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu Wójta Gminy L. z dnia [...] 2014r. nr [....] czyli organu, który wydał akt zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy L. jest zgodne z prawem. Wojewoda prawidłowo ocenił, iż zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa i zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [....] 2014r. o powierzeniu M. G. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w N. zostało wydane na podstawie art. 36 a ust. 1 , 2 i 13 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Powołane przepisy przewidują, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Przedmiotowe zarządzenie podlegało kognicji organu nadzoru, a w konsekwencji również sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów szkół jest wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów powołania lub odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012r., sygn. VIII SA/Wa 133/12), dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010r., sygn. VII SA/Wa 1814/09), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10) i ośrodków pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009r., sygn. IV SA/Wr 428/09). Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu powołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy uznać, że trafny jest pogląd Wojewody o wydaniu opisanego powyżej zarządzenia o powierzeniu M. G. stanowiska dyrektora szkoły z istotnym naruszeniem art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Zasadnie powołał się organ nadzoru na skutki wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 25 lutego 2014r. w sprawie o sygn. III SA/Kr 1342/13, w którym Sąd stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy L. w sprawie odwołania G. S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. Powyższy wyrok nie był kwestionowany skargą kasacyjną przez Wójta Gminy i uprawomocnił się z dniem 23 kwietnia 2014r. Z tym dniem zatem wyeliminowane zostało z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc zarządzenie Nr [....]. w sprawie odwołania G. S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. W wyniku tego wyroku Sądu, z mocą wsteczną wyeliminowane zostały skutki prawne odwołania G. S. ze stanowiska. Trafnie zatem ocenił Wojewoda, że na skutek tego wyroku Sądu odpadły przesłanki do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora tej szkoły, powołania komisji konkursowej, a w dalszej konsekwencji – nie istniały także przesłanki do powierzenia stanowiska kolejnej osobie wyłonionej w tym konkursie. Mimo to, już po wydaniu wyroku przez WSA, Wójt Gminy L. wydał zarządzenie Nr [....] z dnia [....] 2014r. o ogłoszeniu konkursu, a następnie zarządzeniem Nr [....] z dnia [....] 2014r. powołał Komisję Konkursową i w konsekwencji wydał zakwestionowane w niniejszej sprawie zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły M. G. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący daną szkołę kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, jednak żaden z przepisów tej ustawy nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy prawnej do wydania zarządzenia w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w czasie trwania kadencji i formalnego pełnienia funkcji przez dotychczasowego dyrektora. W niniejszym przypadku skutki prawne stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu G. S. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w N. zostały wyeliminowane z mocą wsteczną, a zatem w dacie ogłaszania o konkursie, przeprowadzania postępowania konkursowego oraz powierzania stanowiska dyrektora szkoły M. G., w obrocie prawnym nie istniało zarządzenie o odwołaniu G. S. z tego stanowiska. Trafnie zatem ocenił organ nadzoru, że kontrolowane zarządzenie Wójta Gminy L. o powierzeniu stanowiska M. G. zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Niezgodne z prawem było wydanie zarządzenia dotyczącego powierzenia stanowiska nowo wybranemu dyrektorowi, w świetle wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia w sprawie odwołania dotychczasowego dyrektora. Należy zatem ocenić, że zakwestionowane zarządzenie nie uwzględniało aktualnego w dacie jego podejmowania stanu faktycznego i prawnego, nie uwzględniało bowiem skutków prawnych wyroku WSA z dnia 25 lutego 2014r., III SA/Kr 1342/13. Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się i niewyjaśnienie wpływu postępowania wszczętego przed Sądem Pracy przez G. S., na podstawie powództwa o odszkodowanie z tytułu wadliwego odwołania ze stanowiska dyrektora. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda rzeczywiście nie analizował zbiegu drogi administracyjnoprawnej z postępowaniem przed sądem pracy, jednakże istnienie tego zbiegu i przewidziana w systemie prawnym równoległość sądowej kontroli nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak już wspomniano powyżej, zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie Wójta Gminy L. miało administracyjnoprawny charakter. Kontrolując go, organ nadzoru ograniczył się do kontroli jego legalności z punktu widzenia prawa administracyjnego, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej przed sądem pracy i skutków, które w sferze pracy wywarła ugoda zawarta przez G. S. Z tych samych powodów nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 70 § 2 Kodeksu prac.y Także te zarzuty odwołują się do skutków, jakie wywarła w prawie pracy zawarta przed tym sądem ugoda. Skutki z zakresu prawa pracy nie mają jednak – jak wykazano powyżej – znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie może zatem odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku argument, że skarżący był uprawniony do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. oraz powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionej w konkursie M. G., gdyż odwołanie G. S. odniosło skutek na gruncie prawa pracy. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.