I OSK 433/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut – Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 837/15 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 837/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę wniesioną przez Miasto P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto P., z dniem [...] maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej P., obręb [...] J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 1090 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW J. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Uniwersytet [...] w P.. Minister Administracji i Cyfryzacji ustalił, że [...] stycznia 1981 r. została wydana decyzja Zarządu Gospodarki Terenami w P odnosząca się do szeregu działek, w tym do działki nr [...], o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu [...] w P. terenu Skarbu Państwa obejmującego wymienione w tej decyzji działki gruntu. Użytkowanie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekształciło się w prawo zarządu. W dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na mocy decyzji z [...] stycznia 1981 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Uniwersytetu [...] w P.. Uniwersytet nie stanowił jednostki organizacyjnej podporządkowanej radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tego względu organ nadzoru uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, co doprowadziło ten organ do wniosku, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. obarczona jest wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W związku z tym Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Administracji i Cyfryzacji w całości podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymując ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ nadzoru stwierdził, że nie zaistniały w sprawie niniejszej nieodwracalne skutki prawne. Minister zauważył, że wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto P. nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się do stanu faktycznego zabudowania drogą publiczną przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, że tej kwestii nie można wiązać ze skutkiem decyzji komunalizacyjnej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. wniosło Miasto P., zarzucając naruszenie następujących przepisów: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) - poprzez wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba prawna, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia 5 czerwca 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2001 r., stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W dacie 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast ówcześnie oznaczony jako art. 87 ust. 1 przepis tej ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. Sąd stwierdził, że z decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] stycznia 1981 r., nr [...] wynika, że teren Skarbu Państwa obejmujący m.in. działkę nr [...] został przekazany w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów w P., a następnie powołaną decyzją orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania przez ten podmiot i przekazano nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu [...] w P., jako teren zagospodarowany pod O.. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 1969 r., nr [...] i na plan realizacyjny ogólnego planu zagospodarowania terenu O. zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 1971 r. Decyzje te stanowiły podstawę nabycia przez Zarząd Dróg i Mostów na rzecz Skarbu Państwa terenu objętego decyzją z [...] stycznia 1981 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 1981 r. wskazano także, że teren ten został protokolarnie przejęty przez Uniwersytet [...] za pośrednictwem Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami m. P., który to faktycznie włada tym terenem i zagospodarował go zgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do powołanego art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. grunt państwowy objęty decyzją z [...].01.1981 r. o przekazaniu w użytkowanie na rzecz Uniwersytetu [...] w P. przeszedł w zarząd tej uczelni. Powyższe oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie Uniwersytetu [...]. Nie była więc zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej, bo w tej sytuacji prawnej nieruchomości nie miał zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z obowiązującej w dacie komunalizacji ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r., nr 42, poz. 201, ze zm.) wynika, że szkoły wyższe stanowią państwowe jednostki organizacyjne (art. 1) i podlegają nadzorowi i kontroli Ministra Edukacji Narodowej (art. 6). Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że działka nr [...] nie należała wówczas ani do rady narodowej, ani do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A tylko takie mienie objęte jest komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2001 r. zapadła z rażącym naruszeniem powołanego przepisu prawa, co stanowi wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tą wadą. Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czyni to zarzuty skargi nieuzasadnionymi. W ocenie Sądu, organ nadzoru zasadnie uznał, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Jak bowiem słusznie stwierdził Minister, wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto P. nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się do stanu faktycznego zabudowania drogą publiczną przedmiotowej nieruchomości. Tej kwestii nie można wiązać ze skutkiem decyzji komunalizacyjnej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Od wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. skargę kasacyjną wniosło Miasto P., domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z treścią: - art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1775 ze zm.), - art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1900 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), - art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), tj. nieuznanie, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w części odnoszącej się do wydzielonej z działki nr [...] działki nr [...], albowiem na tej nieruchomości realizowany jest cel publiczny i realizowane są zadania własne gminy - znajduje się urządzona droga publiczna o kategorii drogi gminnej, a tym samym działka ta powinna zostać własnością Miasta P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W tej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, którego naruszenia miałby dopuścić się Sad I instancji, to samo powołanie przepisów k.p.a. nie czyni zadość wymogom postawienia zarzutu kasacyjnego w ramach tej podstawy kasacyjnej. Nadto, zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zawiera jednakże zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Zarówno organ orzekający w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji, dokonywały oceny decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawienie w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków bez powiązania ich z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy przedmiotem oceny jest decyzja stwierdzająca nieważność, nie może zatem odnieść skutku. Co więcej, skarżący nie zakwestionował w skardze kasacyjnej stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może natomiast doprowadzić do zakwestionowania wyroku w tym zakresie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi bowiem właściwej drogi do kwestionowania, niejako za jego pośrednictwem, ustaleń faktycznych. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Wobec podniesienia w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska ani w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, ani też w kwestii prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 47/98 wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2454/12, LEX nr 1574638). Nieodwracalność skutków prawnych oznacza zatem w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368). Podzielając przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych wyrażoną w art. 156 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności faktyczne dotyczące urządzenia drogi publicznej na części przedmiotowej nieruchomości po dacie 27 maja 1990 r. nie stanowią przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z całą pewnością okoliczność ta nie ma związku ze skutkami decyzji komunalizacyjnej a przede wszystkim nie może być uznana za nieodwracalny skutek prawny tejże decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wyjaśnić przy tym należy, że stosownie do treści art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na tej podstawie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., sygn. akt I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72), a więc wydania konstytutywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe poglądy nie mogą być jednakże przenoszone wprost do postępowań administracyjnych zupełnie innego rodzaju. W szczególności zaś brak jest podstaw prawnych do stosowania ich w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli w tejże sprawie była bowiem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej wyłącznie skutki prawne określonego stanu faktycznego istniejącego w dacie [...] maja 1990 r., które to nastąpiły z mocy samego prawa. Decyzja deklaratoryjna sama w sobie żadnych skutków nie wywołuje, gdyż nie tworzy nowego stosunku prawnego. Ten właśnie charakter decyzji determinuje ocenę podnoszonych przez skarżącego okoliczności w świetle ustalonego w sprawie i niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego. Powoduje to, że nie można uznać za nieodwracalny skutek prawny decyzji komunalizacyjnej urządzenia na nieruchomości drogi publicznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.