I OSK 304/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 434/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 434/15 oddalił skargę A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta K., na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej jako: u.g.n.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina K. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 8,68 ha, stanowiącej własność A. C., poprzez udzielenie [...] sp. z o.o. Odział w G. Zakład w O. zezwolenia na przeprowadzenie przez w/w nieruchomość odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300, 6,3 MPa relacji [...] na długości 263,50 mb, przy czym powierzchnia zajęta na czas budowy gazociągu wynosić będzie 5383m², natomiast powierzchnia zajęta przez strefę kontrolowaną – 1 581 m². Jednocześnie w decyzji tej zobowiązano [...] sp. z o.o. Oddział w G. Zakład w O. do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu urządzeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podano, że stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Podniesiono, że stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wójt Gminy M. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegające na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300, PN 6,3 MPa relacji [...] k/K. wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania układu. Z decyzji tej wynika, iż przedmiotowy gazociąg DN 300 będzie prowadzony również przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...] wzdłuż istniejącego już gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100. Wskazano, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożył pełnomocnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w G. Zakład w O., która w toku postępowania zmieniła nazwę na [...] sp. z o.o. Oddział w G. Zakład w O. Do wniosku dołączono dokumentację odnośnie rokowań przeprowadzonych z właścicielem przedmiotowej nieruchomości w celu uzyskania jego zgody na wejście na teren działki i wybudowanie gazociągu, co jednak nie doprowadziło do porozumienia między stronami ze względu na brak akceptacji wnioskodawcy dla żądań finansowych właściciela nieruchomości. W związku z powyższym wnioskodawca oświadczył, że wyczerpał możliwości negocjacyjne. Wskazano, że do takiego porozumienia nie doszło także w trakcie rozprawy przeprowadzonej w tym celu przez organ w dniu [...] listopada 2013 r., ani też w terminie późniejszym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazano, że pismem z dnia [...] lutego 2014 r. A. C. wniosła o wyłączenie Starosty K. od prowadzenia przedmiotowej sprawy, gdyż gazociąg ma przebiegać również przez nieruchomości osób związanych z osobami podejmującymi decyzje w organie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wyłączenia organu - Starosty K. Pismem z dnia [...] września 2014 r. A. C. złożyła wniosek o wyłączenie wskazanego pracownika Starostwa Powiatowego w K. od udziału w postępowaniu ze względu na nieobiektywne – zdaniem strony – stanowisko tego pracownika wrażone w reportażu wyemitowanym w internecie. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Starosta K. odmówił uwzględnienia tego wniosku. Podniesiono, że właścicielka nieruchomości wniosła o ponowne przeliczenie powierzchni rzeczywiście zajmowanej na podstawie wniosku a deklarowanej, gdyż jej zdaniem długość nowoprojektowanego gazociągu przekracza deklarowaną wartość 263,5 mb. Wyjaśniono jednak, że długość projektowanego gazociągu naniesionego w projekcie jest zgodna z powierzchnią deklarowaną we wniosku. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 u.g.n. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek inwestora, a inwestycja budowy gazociągu jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i udokumentowane jest ostateczną decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Z decyzji tej wynika, że planowana inwestycja ma przebiegać przez teren obejmujący między innymi działki obrębu [...], w tym przez działkę nr [...]. Ponadto z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, iż przedstawiciele wnioskodawcy przeprowadzili w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. próby rokowań z A. C. w powyższej sprawie, podczas których zapoznano właścicielkę z warunkami budowy gazociągu, jednak do porozumienia między stronami nie doszło, gdyż proponowana przez właścicielkę nieruchomości wysokość należnego wynagrodzenia na założenie i przeprowadzenie projektowanego gazociągu przewyższała wielokrotnie odszkodowanie zaproponowane przez Spółkę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. C., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła jednostronność rozpoznania sprawy, bez uwzględnienia i ustosunkowania się do zarzutów strony, w szczególności sprecyzowanych we wniosku o ponowne przeliczenie powierzchni, o zajęcie której inwestor wystąpił, w związku z wadliwym, w ocenie odwołującej się, sprecyzowaniem długości nitki gazociągu na nieruchomości. Podniosła także, że organ bezzasadnie zarzuca jej przedłużanie postępowania. Ponadto, pomimo fakultatywnego charakteru decyzji, organ nie wypowiedział się dlaczego uznał za konieczne ograniczenie skarżącej w wykonywaniu prawa własności, do czego jest zobowiązany. Podtrzymała stanowisko, że sprawa była prowadzona przez pracownika, co do którego zachodziły podstawy do wyłączenia od prowadzenia sprawy, a treść uzasadnienia decyzji potwierdza brak obiektywizmu. Zarzuciła, że z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] września 2014 r. nie wynika, aby organ ustalał zaistnienie przesłanek obowiązkowego wyłączenia pracownika, określonych przepisem art. 24 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej rozprawa prowadzona przez tego pracownika winna zostać powtórzona. Ponadto zarzuciła, że pisma wnioskodawcy zostały potraktowane jako dowody rzekomych rokowań w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - musi być interpretowane dosłownie. Przepis ten zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mianowicie: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazano, że wszystkie powyższe wymogi zostały spełnione. W aktach brak jest zgody właścicielki nieruchomości, wyrażonej w stosownej umowie cywilnoprawnej. Wyjaśniono przy tym, że wprawdzie zgoda na odpłatne ustanowienie służebności przesyłu była wstępnie wyrażana przez właścicielkę nieruchomości, co potwierdzają podpisane przez nią oświadczenia, ale nie wyraziła ona zgody na wysokość proponowanego przez Spółkę wynagrodzenia. Korespondencja kierowana w tej sprawie do właścicielki nieruchomości wskazuje, że inwestor podejmował negocjacje w sprawie, których zasadniczym elementem była kwota odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu dla projektowanego gazociągu, ale próby ustalenia odszkodowania nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Wskazano, że do dnia złożenia wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji inwestor nie uzyskał odpowiedzi od właścicielki nieruchomości na złożone przez siebie propozycje wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i słusznie uznał, że wyczerpał możliwości negocjacyjne. Podniesiono ponadto, że na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji strony zobowiązały się, że będą prowadzić dalsze negocjacje w sprawie, jednakże podejmowane przez strony próby polubownego zakończenia sprawy zakończyły się fiaskiem. W związku z tym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołującej się, iż nie zostały przeprowadzone rokowania w sprawie uzyskania zgody na przeprowadzenie wnioskowanych prac. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie do braku podstaw do przesłuchania innych właścicieli nieruchomości na okoliczność wybiórczego przeprowadzenia przez inwestora rokowań tylko z niektórymi właścicielami, gdyż środki te nie służą rozstrzygnięciu sprawy, a ich ewentualne zeznania nie miałyby znaczenia dla sprawy i nie przesądziłyby o jej wyniku. Wskazano, że w korespondencji kierowanej do odwołującej się inwestor wielokrotnie wyjaśniał, że kwestia wysokości wynagrodzeń wypłacanych właścicielom nieruchomości za ustanowienie służebności przesyłu jest uzależniona od szeregu elementów w tym walorów inwestycyjnych nieruchomości, charakteru gruntu określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym a także od długości sieci gazowniczej przebiegającej przez daną nieruchomość. Odnosząc się do kwestionowania przez odwołującą się - ustalonej przez inwestora długości nowo projektowanego gazociągu, która w jej ocenie przekracza deklarowaną wartość 263,5 mb, co jej zdaniem wynika z porównania mapy geodezyjnej z naniesioną trasą przebiegu planowanej nitki gazociągu, czego konsekwencją jest wadliwe wyliczenie wielkości obszaru zgłoszonego do zajęcia pod strefę kontrolowaną wyjaśniono, że właściwy organ - rozpatrując wniosek inwestora gazociągu w trybie art. 124 u.g.n. - nie ma podstaw do weryfikowania i oceny wniosku pod względem planowanych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych inwestycji, gdyż przebieg spornego gazociągu został ustalony prawomocną decyzją lokalizacyjną. W przedmiotowym postępowaniu nie są zatem oceniane kwestie dotyczące warunków technicznych gazociągu, ani też ocena ustalenia strefy kontrolowanej. Powierzchnię tą ustala inwestor na podstawie odpowiednich przepisów. Co do zarzutu braku uzasadnienia konieczności ograniczenia wykonywania prawa własności przedmiotowej stwierdzono, że decyzja organu I instancji wskazuje podstawę prawną wydania decyzji, tj. art 124 u.g.n., a także spełnienie przesłanek uprawniających do zastosowania tego artykułu. Przepis ten upoważnia starostę do władczego rozstrzygnięcia o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać czasowy tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 K.c.). W sytuacji braku możliwości zawarcia umowy, na podstawie której podmiot wykonujący inwestycję uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez konieczności odebrania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) podmiotowi, któremu prawo to przysługuje. Decyzja ta wydawana jest po to, aby zrealizować określone zamierzenie inwestycyjne, stanowiące cel publiczny. Przy czym przed zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe ustalenie, czy zaszły przesłanki do wypłaty odszkodowania, ani też określenie jego wysokości. Orzeczenie o odszkodowaniu następuje w odrębnym postępowaniu, po wykonaniu zaplanowanej inwestycji i ewentualnym wystąpieniu szkody. Jeżeli zaś realizacja inwestycji uniemożliwi właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, to w myśl z art. 124 ust. 5 u.g.n. nieruchomościami właściciel może zażądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy cywilnoprawnej (a nie decyzji administracyjnej), własność nieruchomości. Zatem postępowanie prowadzone w oparciu o art. 124 u.g.n. ma na celu zarówno ochronę właściciela gruntu, jak i uwzględnienie interesu publicznego. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się co do braku wyłączenia pracownika starostwa podzielono stanowisko wyrażone w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] września 2014r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. C. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 124 u.g.n. przez ograniczenie sposobu korzystania z jej nieruchomości, w sytuacji gdy wyraziła ona zgodę na przeprowadzenie prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu - prawa procesowego przez oddalanie wniosków dowodowych skarżącej zmierzających do wykazania niezgodności planowanej inwestycji z decyzją lokalizacyjną - art. 7, 77 §1, 80 K.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą analizę materiału dowodowego i przyjęcie, że skarżąca nie wyraziła zgody na założenie i przeprowadzenie przez jej nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia, wbrew jej istniejącym i aktualnym oświadczeniom z [...] marca 2012r. i [...] czerwca 2012r. W konsekwencji przyjęcie przez organ, że przesłanka braku zgody właściciela została spełniona, podczas gdy brak jej zgody ograniczał się wyłącznie do kwestii zaoferowanego wynagrodzenia za wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez jej nieruchomość gazociągu. Doprowadziło to do ograniczenia jej prawa własności w sposób dalej idący, aniżeli wynika to z przepisu ustawy - art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wyjaśnienia własnego stanowiska w zakresie zgody na założenie i przeprowadzenie gazociągu oraz ograniczenia sprzeciwu wyłącznie do kwestii finansowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji. Powtórzyła argumenty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n). Podkreślił, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Ke 567/10,dostępny w Internecie). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne w Internecie). W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, iż decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wójt Gminy M. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300, PN 6,3 Mpa relacji [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2013 r. Jak wynika z tej decyzji planowany gazociąg będzie prowadzony między innymi przez działkę nr [...], położoną w obrębie [...], gmina K., której właścicielką jest skarżąca. Wyjaśnić przy tym należy, że to w toku postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygane są wszystkie kwestie związane z przebiegiem projektowanej inwestycji, w tym przypadku gazociągu. Natomiast organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. jest tą decyzją związany. Zatem w niniejszym postępowaniu organ nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu gazociągu. Ponadto wskazał, że podnoszone przez skarżącą zarzuty de facto dotyczą ewentualnych kwestii, jakie mogą zaistnieć na etapie wykonania zaskarżonej decyzji, co w ogóle nie podlega badaniu w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego w Olsztynie nie ulega wątpliwości, że [...] sp. z o.o. Oddział w G. Zakład w O., która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej, jest podmiotem realizującym cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja polega bowiem na budowie gazociągu, a w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów jest inwestycją celu publicznego. Jak wynika z wniosku Spółki planowane przedsięwzięcie jest inwestycją ponadlokalną i ma istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania sieci gazowej w Polsce i utrzymania bezpieczeństwa energetycznego północno – wschodniej Polski. Priorytetem jest bowiem sprostanie wzrastającemu zapotrzebowaniu na gaz w regionie, co jest bezpośrednio związane z lokalizacją nowych inwestycji. Wskazano, że przy spadku temperatury otoczenia poniżej 20 stopni Celsjusza w istniejącej sieci następuje bardzo duży spadek ciśnień uniemożliwiający pełne pokrycie zapotrzebowania na gaz. W związku z tym istnieje pilna konieczność realizacji przedmiotowej inwestycji celem zapewnienia bezpiecznej i ciągłej dystrybucji gazu do odbiorców północno-wschodniej Polski. Odnośnie przeprowadzonych rokowań między inwestorem a właścicielką nieruchomości należy wskazal, iż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, przy czym spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 357/11, dostępny w Internecie). Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza zaś stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 542/14, LEX nr 1510484). Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca, choć wyrażała zgodę na przeprowadzenie inwestycji, nie godziła się na wysokość odszkodowania przedstawioną w propozycji przez inwestora, który z kolei warunki stawiane przez skarżącą uznał za zbyt wygórowane. Tym samym nie było możliwości osiągnięcia porozumienia i zawarcia umowy regulującej warunki wejścia na teren nieruchomości należącej do skarżącej. Należy przy tym podkreślić, iż nie jest istotne z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody, bowiem przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniona przez sam fakt podjęcia rokowań. Wyjaśnił ponadto, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 4 u.g.n. na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu gazociągu. Natomiast w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przysługuje odszkodowanie za powstałe szkody. Przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Zatem starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, stosownie do powołanych przepisów ustawy, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007r., sygn. akt I OSK 1398/06, LEX nr 427507). Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.). Odnosząc się do złożonego na rozprawie wniosku skarżącej odnośnie zażądania od Starosty K. akt dotyczących wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego dotyczącego przedmiotowego gazociągu, co o ocenie skarżącej przesądza o odpadnięciu przyczyny wydania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że sąd bada stan sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą na rozprawie wynika, że wskazana przez nią decyzja został wydana w dniu [...] listopada 2015r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji (z dnia [...] marca 2015r.). Ponadto zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2013r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego też Sąd postanowił o oddaleniu wniosku skarżącej. A. C. reprezentowana przez adwokata S. S. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości: Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia: - art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku o zwrócenie się do Starosty k. o akta sprawy z wniosku [...] sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu zamiennego gazociągu relacji [...] na działkach nr[...] i [...], i zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, negatywnej przesłanki ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, wyrażającej się w możliwości przesyłu gazu bez konieczności wywłaszczenia skarżącej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art 151 P. p:s.a. w zw. art. 3 §1 P.p.s.a. oraz art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 2016 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej i niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązująca ostateczna decyzja Starosty k. w sprawie znak: [...], na podstawie której, wnioskodawca realizuje cel publiczny stanowiący podstawę jego wniosku o ograniczenie skarżącej w sposobie korzystania z jej nieruchomości, zdezaktualizowała ustawową przesłankę warunkującą uwzględnienie jego żądania {istnienie celu publicznego) oraz ujawnia możliwość innej realizacji celu publicznego aniżeli poprzez wywłaszczanie skarżącej, stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych o ile nie przedstawi ona rachunku poniesionych w sprawie kosztów i wydatków. W uzasadnieniu wskazała m.in., że w toku rozprawy złożyła wniosek o zażądanie od Starosty k. akt sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego przedmiotowego gazociągu. Projekt zamienny budowy gazociągu dowodzi istnienia możliwości wykonania inwestycji w sposób pozwalający nie ingerować w przysługujące skarżącej prawo własności do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z naruszeniem przepisu art. 1 § 3 P.p.s.a. zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej kwestii. W ocenie skarżącej naruszenie przepisów postępowania wynika z niczym nieuzasadnionego przekonania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w chwili wydawania decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowy gazociągu na odcinku obejmującym nieruchomość skarżącej Wojewoda [...] nie posiadał żadnej informacji o możliwości alternatywnej realizacji tej inwestycji, pozwalającej uniknąć ograniczania skarżącej w sposobie korzystania z jej nieruchomości. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. winna być ocena, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego sta nu. faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Wniosek inwestora o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego gazociągu {który bezsprzecznie wpłynął) winien być - stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. - z urzędu uwzględniony w niniejszej sprawie, jako negatywna przesłanka wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z tego względu należy uznać, że organ mógł naruszyć prawo przy wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji. Skarżąca nie została powiadomiona ani o złożeniu wniosku w tej sprawie, ani o wydaniu decyzji administracyjnej. Wiadomość o "istnieniu decyzji" podjęła dopiero z pisma (informacji) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Opieranie ustaleń wyłącznie o zdawkowe informacje strony narusza przepisy art. 1 i 134 §1 P.p.s.a, zgodnie z którymi sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skarżącego. Jeżeli zaniechanie sądu prowadzi do wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, tj. niewyjaśnienia wszystkich okoliczności wydania decyzji administracyjnej, to w konsekwencji skutkuje nieprawidłową oceną zastosowanych przez organy norm prawa materialnego, co kłóci się z istotą postępowania sądowoadministracyjnego. W tych okolicznościach należy uznać, że naruszenie przepisów postępowania miało wymiar istotny, tj mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, który stanowi ostateczną przesłankę skargi kasacyjnej. Należy jednocześnie wskazać, że zarówno z treści wniosku jak i stanowiska skarżącej niewątpliwie wynika fakt wcześniejszego istnienia nitki gazociągu przebiegającej już przez nieruchomość skarżącej. Skoro zatem inwestor wystąpił o zmianę pierwotnego projektu budowlnego dotyczącego przedmiotowego gazociągu na odcinku obejmującym nieruchomość skarżącej, i wniosek ten został pozytywnie załatwiony, to później ujawniona możliwość zrealizowania celu publicznego w sposób nieingerujący w prawo własności skarżącej stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, o jakiej mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne (...) nieznane organowi, który wydał decyzję. W doktrynie przyjmuje się, że sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśii stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. Naczleny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku o zwrócenie się do Starosty k. o akta sprawy z wniosku [...] sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu zamiennego gazociągu relacji [...] na działkach nr [...] i [...], Zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..) " Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości ( art. 106 § 3 P.p.s.a). Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 288/05, Lex nr 187883). Ponadto dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Wskazać należy, że [...] sp. z o.o. Oddział w G. Zakład w O., która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej, jest podmiotem realizującym cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja polega bowiem na budowie gazociągu, a w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów jest inwestycją celu publicznego. W aktach sprawy znajduje się ostateczna i prawomocna decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskodawca nie uzyskał zgody skarżącej kasacyjnie na przeprowadzenie robót na jej nieruchomości (co wynika z załączonych do akt dokumentów). Podkreślić wypada, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał inwestor, a czego sktecznie skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, wskazana wyżej inwestycja ma charakter ponadlokalny i ma istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania sieci gazowej w Polsce i utrzymania bezpieczeństwa energetycznego północno – wschodniej Polski. W związku z tym istnieje pilna konieczność realizacji przedmiotowej inwestycji celem zapewnienia bezpiecznej i ciągłej dystrybucji gazu do odbiorców północno-wschodniej Polski. Wystąpienie o zatwierdzenie projektu zamiennego miało jedynie na celu uniknięcie konsekwencji finansowych związanych z niewywiązniem się z realizacją projektu w określonym czasie. Wskazana wyżej inwestycja jest realizowana bowiem ze środków unijnych w ramach Programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, projekt nr. [...]. Uczestnik postępowania podnosił także w toku sprawy, że nigdy nie zamierzał zrezygnować z przeprowadzenia inwestycji przez działkę skarżącej kasacyjnie, Przepięcie omijające działkę skarżącej (DN 150) ma charakter tymczasowy i nie spełnia wymogów gazociągu DN 300, budowanego w oparciu o decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2013 r. Ponadto z oświadczenia złożonego przez skarżącą na rozprawie wynika, że wskazana przez nią decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2015 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji (z dnia [...]marca 2015r.). Z powyższych względów, wbrew twierdzeniom strony skarżacej kasacyjne w realiach niniejszej sprawy, ustalony stan faktyczny znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zawatym w administracyjnych aktach sprawy. Tak więc nie zachodziła podstawa do przeprowadzenia przez Sąd pierwszj instancji uzupełniajacego postępowania dowodowego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu wojewódzkiego była decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia powyższego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka jednak sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Nie można zgodzić sie z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art 151 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 2016 r. o gospodarce nieruchomościami, Wskazać należy, ze decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), i tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Ponadto organ stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n. nałożył na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu gazociągu. Dlatego niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n., który zresztą nie był stosowany przez organy i Sąd pierwszej instancji. Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 P.p.s.a. i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.