VI SA/Wa 415/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. Z. i I. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących S. Z. i I. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na S. oraz I. Z., wspólników spółki cywilnej Z. s.c. (dalej: "skarżący" lub "strona") kary pieniężnej w wysokości 56.540 (słownie: pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset czterdzieści) złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Naruszenie stwierdzono z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu, na potrójnej osi napędowej naczepy oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Organ uznał, że powyższa decyzja została doręczona na zasadzie fikcji doręczenia wynikającej z art: 44 k.p.a. (podwójnie awizo w dniach 8 i 16 października 2012 r.) w dniu 23 października 2012 r. wraz z pouczeniem o terminie do wniesienia odwołania. Przesyłka została wysłana na adres przedsiębiorców do doręczeń wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, tj. [...], [...]. W dniu 9 lipca 2014 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący wskazali, że decyzję z dnia [...] września 2012 r. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania, organ I instancji doręczył pod niewłaściwy adres, tj. [...], [...], zamiast na adres miejsca zamieszkania wspólników spółki cywilnej, tj. S. Z. - ul. [...],[...] oraz I. Z. - [...],[...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że zasadniczą przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny, oceniając brak winy zainteresowanego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, zaś o braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia, mimo dołożenia największego choćby wysiłku. Tym samym uniemożliwia przyjęcie braku winy w niedopełnieniu dokonania czynności procesowej w terminie nawet lekka postać niedbalstwa, co z kolei stoi na przeszkodzie przywróceniu terminu do jej dokonania. Do okoliczności uzasadniających przyjęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie należą nagła i obłożna choroba zainteresowanego czy też dotyczące strony postępowania nadzwyczajne zjawiska wywołane działaniem sił przyrody eliminujące nie tylko możliwość złożenia przez nią pisma procesowego w terminie, ale wykluczające w ogóle normalne działanie. Tym samym nie można przywrócić terminu, którego uchybienie nastąpiło na skutek świadomego działania strony. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiotowej sprawie, przesłanki wskazane w art. 58 k.p.a. nie zostały wyczerpane. Strona nie uprawdopodobniła braku winy, bowiem w uzasadnieniu wniosku wskazano, iż strona nie dochowała terminu do złożenia odwołania z uwagi na fakt nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ i instancji, jak i zaskarżonej decyzji organu I instancji. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję z [...] września 2012 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została doręczona S. oraz I. Z., zgodnie z art. 44 k.p.a. (podwójnie awizo w dniach 8 i 16 października 2012 r.) w dniu 23 października 2012 r. wraz z pouczeniem o terminie do wniesienia odwołania. Przesyłka została wysłana na adres przedsiębiorców do doręczeń wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, tj. [...],[...], jak i dokumentów okazanych przez kierowcę podczas kontroli drogowej, a wystawionych przez wspólników spółki cywilnej w postaci kwitu wagowego nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 20 lutego 2012 r. zostało wysłane na powyżej wskazany adres do doręczeń, kiedy to jeszcze przedsiębiorcy prowadzili działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej i na zasadzie z art. 44 k.p.a. (podwójnie awizo w dniach 28 lutego 2013 r. i 7 marca 2013 r.) w dniu 15 marca 2013 r. zostało uznane za doręczone. Brak jest zatem podstaw do uznania, ażeby postępowanie administracyjne wszczęte wobec wspólników spółki cywilnej nie miało miejsca. Zdaniem organu fakt zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej prowadzący do wykreślenia danych z CEIDG, nie zwalniał strony postępowania administracyjnego z obowiązku poinformowania organu administracji publicznej o zmianie adresu do doręczeń. Artykuł 41 § 1 k.p.a. zobowiązuje stronę do zawiadamiania organu w toku postępowania o każdej zmianie swego adresu. Stosownie zaś do art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. W przypadku obojga wspólników spółki cywilnej, tj. zarówno I. Z., jak i S. Z. adres do doręczeń został określony we właściwy sposób, tj. [...] , [...]. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że po prawidłowym wszczęciu postępowania administracyjnego strona nie wskazała żadnego innego nowego adresu do doręczeń i wszelka korespondencja była kierowana na adres do doręczeń wskazany w CEIDG. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy pismo zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane na adres miejsca pracy skarżących oraz brak ustalenia, jaki był adres zamieszkania skarżących. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 42 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że miejscem pracy skarżących jest miejsce prowadzenia przez nich działalności gospodarczej jako wspólników spółki cywilnej, wpisane do Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 44 § 4 w zw. z § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skarżącym skutecznie doręczone. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprawowana jest na mocy kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), albo stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co skutkuje koniecznością uchylenia tego aktu. W ocenie Sądu w tej sprawie, tj. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, kwestia skutecznego doręczenia musi zostać potraktowana jako swoiste zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie wpływa na ocenę legalności sposobu załatwienia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazuje, że wobec ewentualnego ustalenia w sprawie, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji nie rozpocząłby się bieg terminu do wniesienia odwołania od niej, a skoro tak - to termin ten nie mógłby zostać przekroczony, a w konsekwencji również przywrócony, stosownie do treści art. 58 k.p.a. Gwarancyjny charakter instytucji doręczenia oznacza bowiem, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w k.p.a., daje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. Skuteczne doręczenie pisma pozostaje więc w związku z biegiem terminów procesowych. Tymczasem w tej sprawie istnieją poważne wątpliwości co do skuteczności dokonanego doręczenia. Zauważyć należy, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39-49 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie zaś z treścią art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi więc istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Wszelkie zaś okoliczności związane z doręczeniem powinny bezspornie wynikać z pocztowego potwierdzenia odbioru (awiza), które odgrywa istotną rolę przy stwierdzeniu skuteczności doręczenia. W dokumencie tym powinna być zawarta między innymi jednoznaczna informacja, w którym miejscu doręczyciel pozostawił zawiadomienie - tzw. awizo. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać oraz o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji, czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że w okolicznościach sprawy Sąd - dysponując jedynie kserokopią koperty oraz kserokopią dokumentu "Potwierdzenia odbioru" (karty 36-42 akt administracyjnych) - nie może stwierdzić, czy doręczenie zastępcze decyzji, w trybie art. 44 k.p.a., było prawidłowe, a w konsekwencji - skuteczne. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega, aby doręczyciel na dokumencie "Potwierdzenie odbioru", albo na kserokopii koperty zawierającej decyzję z dnia [...] września 2012 r., zawarł adnotację, czy i w jaki sposób powiadamiał adresata o przesyłce oraz miejscu jej pozostawienia. Sąd nie jest w stanie odczytać (pismo nieczytelne) ani adresu Urzędu Pocztowego, gdzie przechowywano przesyłkę, ani powodu zwrotu przesyłki adresatowi. Sąd co prawda odnotował, że przesyłka została dwukrotnie awizowania, tj. dniu 8 oraz 16 października 2012 r. Sąd jednak nie dopatrzył się wypełnienia przez doręczyciela obowiązku wynikającego z art. 44 § 2 k.p.a., tj. prawidłowego zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana jednoznaczna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja na dowodzie potwierdzenia odbioru, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, baza Lex nr 1145634). Ażeby więc doręczenie można było uznać za skuteczne, muszą istnieć niezbite dowody, że doręczyciel wykonał obowiązki, jakie w tym zakresie obciążają go z mocy prawa. Doręczenie musi być więc pewne i prawidłowe. Wszelkie natomiast uchybienia w realizacji tych czynności, w tym uchybienia doręczycieli zewnętrznych (np. poczty), stanowią przeszkodę dla przyjęcia, że doręczenie zostało dokonane. Organ dokonujący doręczenia w rozumieniu art. 44 k.p.a., który w tym zakresie wyręcza się osobami trzecimi, przejmuje odpowiedzialność za ich działania na zasadzie ryzyka przez co fakt, że nie ma on wpływu na działania tych osób (instytucji) nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości doręczenia. Konieczne zatem będzie w dalszym postępowaniu, stanowcze ustalenie, czy w sprawie doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1- 4 k.p.a., doręczenia skarżącemu decyzji organu z dnia [...] września 2012 r. Odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania w okolicznościach sprawy była więc co najmniej przedwczesna. Rozpoznawanie zarzutów skargi i dokonywanie dalszej kontroli zaskarżonego postanowienia na tym etapie sprawy, tj. przed wyjaśnieniem ww. kwestii doręczenia, zdaniem Sądu jest niecelowe. Z uwagi na powyższe, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd określił, że postanowienie nie podlega wykonaniu. Zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a.