I SA/Wa 2841/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. M. i S. J. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2841/14 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. i S. J., o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydanej przez Prezydenta W. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] lutego 1949 r. tytuł własności dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą "Nieruchomość w mieście W. pod nr [...]" uregulowany był jawnym wpisem na imię M. S. co do [...] części, E> M. co do 1/8 części, N. M. co do [...] części i B.M. co do [...] części, wszystkich niepodzielnie. Nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 15 lutego 1949 r. N. M. i M. S. złożyli wniosek o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent W., po rozpoznaniu ww. wniosku, ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...]), opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz S. J. w udziale [...], M. M. w udziale [...] i M. S., nieobecnego, reprezentowanego przez A. U. - adwokata, w udziale [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1999 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla W. ustanowił kuratora w sobie A. U. dla reprezentowania interesów nieobecnego M. S. w toczącym się postępowaniu. Wyznaczenie kuratora dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 184 k.r.o. na wniosek zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent W. skierował m. in. do A. U. - adwokata. Tymczasem, w dacie wydania ww. decyzji A. U. nie żył, co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu, z którego treści wynika, że zmarł on [...] kwietnia 2006 r. Powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwa organ wskazał, że skierowanie decyzji do zmarłej strony ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. prowadzone było w stosunku do osoby zmarłej i decyzja wydana została w stosunku do osoby zmarłej. Wskazana wada postępowania jest istotna, bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. M. M. i S. J., reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego M. O. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w stosunku do osoby zmarłej czy też jej przedstawiciela nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do niej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby nie będącej stroną w sprawie. Śmierć kuratora oznacza zatem, że w niniejszej sprawie mamy też do czynienia jednocześnie ze śmiercią przedstawiciela ustawowego strony, co po wydaniu decyzji w stosunku do zmarłego przedstawiciela stanowi niezależną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało za prawidłową zaskarżoną decyzję uznając, że zasadnie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r, Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. M. i S. J., reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego M. O.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt. 2 kpa - przez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie wobec braku przesłanek; - art. 105 § 1 kpa - przez jego niezastosowanie, choć winien był znaleźć zastosowanie w tej sprawie z powodu zaistnienia przesłanek; - art. 28 kpa w związku z art. 95 i art. 96 kodeksu cywilnego oraz art. 184 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - poprzez błędną interpretację instytucji kuratora ustanawianego dla osoby nieobecnej i nadanie jej statusu strony postępowania - art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa - poprzez niezamieszczenie uzasadnienia przyczyn, dla jakich organ nie rozpatrzył zarzutów zawartych we wniosku skarżących z 14 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności zarzutu, że przedstawiciel ustawowy strony nie jest stroną oraz że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 156 kpa; - art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa poprzez bezprawne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, przy braku podstawy prawnej do zastosowania tego trybu podważenia ostatecznej decyzji, na mocy której skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego - art. 7, art. 8, art. 11 kpa - poprzez naruszenie podstawowych standardów postępowania administracyjnego, to jest zaufania obywatela do organów administracji, do porządku prawnego, do wykonywania prawa. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) - jako wydanych bez podstawy prawnej - i umorzenie postępowania wszczętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydanej przez Prezydenta W. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m.kw., położonego w W. przy ul. [...] na rzecz M. M. - w [...] części, na rzecz S. J. - w [...] części oraz na rzecz M. S. - w [...] części za czynszem symbolicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z powodów innych, niż w niej wskazanych. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej " p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl postanowień § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Z lektury akt sprawy wynika, iż nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy. W aktach przesłanych do sądu wraz z odpowiedzią na skargę Kolegium przesłało jeden segregator oraz jedną teczkę akt administracyjnych. W aktach tych brak jest jednak pełnego materiału dowodowego dotyczącego postępowania dotyczącego decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], brak jest nawet decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Sąd zwracał się wielokrotnie o nadesłanie kompletnych akt administracyjnych ( pisma z dnia 8 stycznia 2015 r., 12 lutego 2015 r. oraz 12 marca 2015 r.). Na wystosowane żądania została dosłana jedynie kserokopia decyzji z dnia [...] marca 2013 r. oraz informacje, że akta zostały przesłane do sądu. Wspomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ostatnio powołany przepis statuuje zasadę, że w wyniku wniesienia za pośrednictwem organu skargi do sądu administracyjnego organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje sądowi tę skargę z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z przedstawionej regulacji wynika, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd dokonując kontroli działalności organu administracji publicznej bierze pod uwagę te okoliczności, które wynikają z przedstawionych akt, a ponadto fakty powszechnie znane i wynikające z przeprowadzonego dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.). Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10 (Lex nr 745408) tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji braku pełnego materiału dowodowego uniemożliwia sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, ale również uniemożliwiono zbadanie zasadności zarzutów skargi. Z nadesłanych przez organ akt sprawy nie wynika kiedy zostało wszczęte postępowanie, na jakiej podstawie, brak jest również zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia [...] listopada 2013 r., na które organ powołuje się z uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Z całą stanowczością podkreślić trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawczy się z nimi. W rozpoznawanej sprawie akta nie pozwalają ustalić stanu faktycznego sprawy. Powyższe powoduje, że poczynione przez SKO ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym nie poddają się weryfikacji. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonym postanowieniem, musiały spowodować jego wyeliminowanie z porządku prawnego, a także powodują na podstawie art. 135 ppsa konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 , 80 i 156 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie należy uznać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dostarczył podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Na marginesie należy zauważyć, że nieprawidłowe jest stanowisko organu odnoszące się do konieczności stwierdzenie nieważności decyzji z powodu śmierci kuratora strony. Kurator nie jest stroną postępowania administracyjnego. Rola kuratora ustanowionego w trybie art. 184 k.r.o. ma charakter procesowy i sprowadza się do reprezentacji nieobecnego w postępowaniu w określonej sprawie. Skierowanie decyzji do zmarłego kuratora strony nie ma zatem takiego samego skutku jak skierowanie decyzji do zmarłej strony. Zatem nieprawidłowe było powoływanie się na orzecznictwo odnoszące się do wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przy skierowaniu decyzji do zmarłej strony, w sytuacji gdy powodem stwierdzenie nieważności przez organ była śmierć kuratora strony. Wskazania, co do dalszego postępowania, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zadba o właściwą reprezentację stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że M. S. nie żyje i w ponownie prowadzonym postępowaniu winni brać udział jego spadkobiercy ewentualnie kurator spadku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, zgodnie z art. 200 p.p.s.a.