I OSK 3116/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 451/15 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg P. K. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem 5 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 451/15) odrzucił skargi P. K. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania (pkt I) oraz w pkt II i III ww. orzeczenia zwrócił skarżącym uiszczone przez nich wpisy od skarg w kwocie po [....] zł Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: P. C., w złożonym w dniu [...] września 2014 r. wniosku, zwróciła się do Burmistrza R. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy Miasto R. od roku 2011 do daty złożenia wniosku zawierało umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, oraz o przesłanie jej kopi tych umów. Na skutek rozpoznania powyższego wniosku, Burmistrz R., decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr: [...], odmówił wnioskodawczyni udostępnienia treści powołanych umów. Z kolei w następstwie rozpatrzenia odwołania złożonego od powyższej decyzji przez wnioskodawczynię, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr: [...], uchyliło ww. decyzję Burmistrza R.w całości i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia P. C. żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy m. in. wskazywał, iż adwokat M. W. i radcy prawnemu P. K., których wskazane w powyższym wniosku informacje dotyczyły, nie przysługiwał status strony w zainicjowanym przez P. C. postępowaniu. Wnioskami z dnia [...] stycznia 2015 r., adwokat M. W. i radca prawny P. K., zwrócili się do Burmistrz R. o zawieszenie z urzędu postępowania prowadzonego w powyższym przedmiocie z uwagi na złożenie przez nich wniosków o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kolegium. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Burmistrz R.– na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił z urzędu postępowanie zainicjowane złożonym przez P. C. wnioskiem, uznając, że rozstrzygnięcie zapadłe w zainicjowanym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. postępowaniu nieważnościowym będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza R. w niniejszej sprawie. M. W. i P. K. zostali jedynie powiadomieni o treści ww. orzeczenia. Na skutek wniesionego przez P. C. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r., Nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, uznając, że - w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r. póz. 782) dalej "u.d.i.p." – organ I instancji, rozpoznając wniosek o udostępnienia informacji publicznej, nie był uprawniony do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zawieszenia tego postępowania. Również w tym przypadku organ odwoławczy jedynie powiadomił M. W. i P. K. o treści wydanego przez siebie orzeczenia. P. K. i M. W., w złożonych na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargach, zakwestionowali jego prawidłowość. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., wnosiło o ich odrzucenie, jako wniesionych przez podmioty nieuprawnione do dokonania tej czynności. Odrzucając skargi – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej " p.p.s.a" - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał je za niedopuszczalne, jako wniesione przez osoby nie mające przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczególnym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ich ochrony przed uchylaniem się przez adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Wskazany akt, jako regulacja szczegółowa, ma pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącymi normy o charakterze ogólnym, które odnajdują zastosowanie wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki wskazywał, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej kręgu stron nie wyznacza art. 28 k.p.a. i w związku z tym w niniejszym przypadku nie odnajdował zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W postępowaniach dotyczących udostępniania informacji publicznej stronami są bowiem tylko wnioskodawca oraz organ administracji lub inny podmiot zobowiązany w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązany do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy jest to etap postępowania o charakterze administracyjnym kończący się udostępnieniem informacji, czy też etap postępowania administracyjnego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (od chwili wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji). Sąd Wojewódzki jednocześnie podkreślił, iż to właściwy organ - m. in. na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - obowiązany jest ocenić, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej stanowić będzie naruszenie prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, które w udostępnianym dokumencie się znajdują. Stanowisko osoby lub przedsiębiorcy w tym zakresie nie czyni z nich strony w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Organ zaś, który udostępniłby informację publiczną, ingerującą zarazem w prywatność danej osoby lub tajemnicę przedsiębiorcy, odpowiadałby wobec takiego podmiotu za naruszenie jego prawa. Organ administracji nie jest w związku z tym w takiej sytuacji arbitrem rozstrzygającym o zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej pomiędzy wnioskodawcą a podmiotem, którego informacja publiczna dotyczy. Sam organ – zdaniem Sądu - decyduje bowiem o tym, czy udostępnia daną informację publiczną, czy też jej nie udostępnia ze względu na ochronę prawa do prywatności bądź tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd Wojewódzki wskazywał ponadto, że stosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – w świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – zostało organiczne do wydawanych w tym postępowaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej. W przypadku więc uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie stosuje przepisów k.p.a. albowiem ich stosowanie byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej. W niniejszym zatem przypadku po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzji w dniu [...] listopada 2014 r., nie było podstaw do stosowania przez Burmistrza R. przepisów ww. Kodeksu na tym etapie postępowania, w tym do zawartych w tym akcie przepisów dotyczących zawieszenia postępowania. P. K. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w pkt I i II zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie: 1) naruszenie art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, gdy tymczasem skarżący będący przedsiębiorcą, jako strona toczącego się postępowania przed Burmistrzem R. oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N., miał prawo do wniesienia skargi i jej merytorycznego rozpoznania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - "że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej charakter lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem regulacja zawarta w treści art. 1 pkt 1 k.p.a. wprost wyklucza możliwość stosowania powołanej przez WSA zasady lex specialis derogat legi generali"; - art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedsiębiorcy korzystający z tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie są stronami toczącego się postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, co narusza art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, gdy tymczasem przedsiębiorcy są stronami toczącego się postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej; - art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do spraw o dostęp do informacji publicznej nie stosuje przepisów k.p.a., a w szczególności, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji administracyjnej, organ I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że do spraw o dostęp do informacji publicznej, a w szczególności po wydaniu przez organ II instancji decyzji administracyjnej organ I instancji stosuje przepisy k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazywał, iż w niniejszym przypadku przysługiwała mu legitymacja do zaskarżenia wydanego przez organ II instancji postanowienia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za nieusprawiedliwione. Podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty zmierzały zaś do wykazania, że – z uwagi na treść art. 1 pkt 1 k.p.a. - przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru szczególnego w stosunku do unormowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które w szczególności po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu orzeczenia organu I instancji, powinny być stosowane oraz, że w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, poza wnioskodawcą, udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w konsekwencji możliwość żądania dokonania jego weryfikacji przez sąd administracyjny, przysługuje także przedsiębiorcy, którego żądana przez wnioskodawcę informacja dotyczy. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do relacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, należy wskazać, iż art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie wyklucza możliwości uregulowania procedury określającej tryb postępowania organów administracji publicznej w określonych kategoriach spraw również w innych aktach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym utrwalone w orzecznictwie stanowisko, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczegółowa, wyłącza dopuszczalność stosowania regulacji o charakterze ogólnym. Wskazany akt jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1919/14, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 773/14, wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 431/14). Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji, co dotyczy także fazy, w której organ I instancji, z uwagi na uchylenie przez organ odwoławczy jego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest zobligowany " na nowo" rozpoznać wniosek. Należy podzielić również prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej czynią jedynie wnioskodawcę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1860/12 oraz z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13). Jak wyżej wskazano, ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczegółowa, wyłącza dopuszczalność stosowania regulacji o charakterze ogólnym. Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem składającym taki wniosek (w tym także przedsiębiorca, którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. jest właśnie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Zawarta w ww. przepisie norma zawęża krąg osób uprawnionych do występowania w charakterze strony, w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu, którym również wyłącznie przysługuje legitymacja do zaskarżenia do sądu administracyjnego wydanych w jego toku rozstrzygnięć. Należy jednocześnie wyraźnie rozróżnić powstałą na tle ww. ustawy relację pomiędzy wnioskodawcą żądającym udostępnienia informacji publicznej i organem do którego został skierowany w tym przedmiocie wniosek i który – według wnioskodawcy - jest dysponentem tej informacji, a tym samym organem i podmiotem "uczestniczącym" w jej powstaniu oraz zaistniałych na tej płaszczyźnie zagadnień związanych z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy i ewentualnym rozważaniem jej naruszenia w kontekście obowiązujących norm konstytucyjnych przez organ udostępniający taką informację. Powyższe powoduje, że w sytuacji, gdy P. C. domagała się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej umów, których stroną był m. in. skarżący kasacyjnie P. K., skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwało prawo do żądania dokonania kontroli wydanych w tej sprawie przez organy orzeczeń. Złożona zatem przez niego skarga podlegała odrzuceniu – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił - na podstawie art. 184 p.p.s.a.