IV SA/Wa 1112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "T." Spółka jawna z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA", "organ"), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta P. z dnia 10 października 2014 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę centrum komunikacyjno-handlowego wraz z wykonaniem: oświetlenia terenu, komunikacji wewnętrznej, wiat nad stanowiskami obsługi podróżnych, zjazdu z ul. L. i budową pylonu reklamowego na terenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w P., przy ul. C. oraz przy ul. L. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji dojazd do terenu inwestycji wskazano przez istniejący zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] (ul. J./L.), przewidziany do przebudowy istniejący zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. J./C. - błędnie określona w projekcie decyzji jako ul. J.) oraz przez projektowany zjazd publiczny z drogi gminnej (ul. L.). Jak wynika z charakterystyki projektowanej inwestycji, załączonej do wniosku o uzgodnienie projektu decyzji, w ramach planowanego przedsięwzięcia przewidziana jest przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. J./L.) przez zmianę jego parametrów technicznych w zakresie wielkości promienia wyokrąglenia przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi. Natomiast projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zakłada przebudowy istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. Ponadto projektowane rozwiązanie skomunikowania przedmiotowej inwestycji przez budowę dodatkowego zjazdu publicznego z drogi gminnej (ul. L.) spowoduje znaczące pogorszenie i tak trudnych na chwilę obecną, warunków ruchu w rejonie skrzyżowania z drogą krajową. Rozwiązania te uzyskały negatywną opinię właściwego organu. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, mając na uwadze słuszny interes społeczny, jakim jest niepogarszanie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego i obowiązek ograniczenia liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń kołowych na drodze krajowej nr [...], zarządca drogi nie wyraził zgody na planowany sposób skomunikowania przedmiotowej inwestycji, wskazany w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył "T. i wspólnicy" Spółka jawna z siedzibą w S. (dalej: "skarżący", "strona", "spółka", "inwestor"), podnosząc, że organ nie jest uprawniony do dokonywania oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym, który będzie się odbywał na drodze, zarządzanej przez Burmistrza Miasta P. Poza tym organ nie wziął pod uwagę, że planowana inwestycja będzie skomunikowania z drogami przez trzy zjazdy publiczne, co niewątpliwie odciąży natężenie ruchu w rejonie skrzyżowania z drogą krajową nr [...], a co zostało pominięte przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy. Skarżący wskazał, że GDDKiA nie rozważył interesu spółki, która zainwestowała w przedmiotową inwestycję znaczne środki finansowe. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. GDDKiA, działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., po rozpoznaniu wniosku skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ, powołując przepisy prawa, będące podstawą wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej, będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Pomimo faktu, że projekt decyzji nie przewiduje nowego wyłączenia z drogi krajowej, to jednak należy stwierdzić, że inwestycja ta, zlokalizowana w tak newralgicznym punkcie miasta na przecięciu trzech dróg różnych kategorii, w obszarze wzajemnych oddziaływań, skrzyżowań i dodatkowych pasów ruchu, ma bezpośredni wpływ na płynność ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu, zlokalizowanie nowego zjazdu z ul. L. w odległości 40 m od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] na zasadach jedynie prawoskrętnych (zgodnie z pismem inwestora z dnia 21 marca 2014 r.), będzie powodowało dodatkową kumulację pojazdów w rejonie przedmiotowego skrzyżowania poprzez przejmowanie całego ruchu przez ww. drogę krajową, co niewątpliwie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. GDDKiA wskazał, że planowana inwestycja będzie stanowiła znaczący generator ruchu pojazdów w porównaniu do obecnie istniejącej jedynie funkcji komunikacyjnej tego terenu. Organ, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad, zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, aniżeli biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Dodatkowym powodem przemawiającym za rygorystycznym podejściem do kwestii włączenia planowanej inwestycji do sieci drogi krajowej jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 16.575 pojazdów na dobę. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że strona nie może podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy i skrzyżowania, są znane GDDKiA jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. W ocenie organu, pomimo braku nowego połączenia z drogą krajową nr [...] logiczne jest, że główny ruch do omawianej nieruchomości będzie odbywał się za pośrednictwem tej właśnie drogi i istniejących do niej włączeń (zjazd publiczny w km 634+930 strona lewa oraz skrzyżowanie z ul. L.), które nie posiadają odpowiednich parametrów dla przeniesienia zwiększonego natężenia ruchu pojazdów powodowanych przez projektowaną inwestycję. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie obu postanowień organu. W skardze podniósł naruszenie następujących przepisów: 1/ art. 7-8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron w postępowaniu, niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; 2/ art. 35 ust. 3 u.d.p. przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu oraz uznanie, że przyznaje on GDDKiA uprawnienie do orzekania o skomunikowaniu planowanej inwestycji poprzez drogę gminną w ramach toczonego przez niego niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący dodatkowo podniósł, że powoływanie się na znaczne natężenie ruchu nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do ewentualnego wydania opinii w sprawie przez organ uzgadniający, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wyjeżdżała z terenu nieruchomości na drogę krajową. GDDKiA nie wziął pod uwagę faktu, że w najbliższym czasie zostanie oddany do użytku odcinek autostrady [...] R.-J., co bez wątpienia znacznie odciąży ruch tranzytowy przez P. Poza tym, zdaniem skarżącego, GDDKiA powinien odnieść się jedynie co do możliwości wjazdu i wyjazdu przez istniejący zjazd publiczny do drogi krajowej nr [...], natomiast odnoszenie się do skomunikowania planowanej inwestycji przez drogę gminną wykracza poza ramy określone w art. 35 ust. 3 u.d.p. Zadaniem organu uzgadniającego jest jedynie ocena, czy istnieje możliwość włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją. W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji. Niemniej jednak zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej, będącej w zarządzie organu uzgadniającego Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu, na czym polegałoby pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie skrzyżowania z drogą krajową nr [...], której jest zarządcą w zakresie obsługi komunikacyjnej. Organ miał na uwadze w tym zakresie wszystkie proponowane połączenia planowanej inwestycji z drogą publiczną, tj. istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. J./L.), przewidziany do przebudowy istniejący zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. J./C.) oraz projektowany zjazd publiczny z drogi gminnej (ul. L.). Organ w oparciu o projekt decyzji o warunkach zabudowy uznał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji planowana jest w szczególnie newralgicznym punkcie miasta, tj. na przecięciu trzech dróg różnych kategorii, w obszarze wzajemnych oddziaływań skrzyżowań i dodatkowych pasów ruchu. Niewątpliwie GDDKiA nie jest uprawnionym organem uzgadniającym w zakresie drogi gminnej czy wojewódzkiej, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 4 u.d.p., a projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje nowego włączenia z drogi krajowej, to jednak z uwagi na ww. położenie planowanej inwestycji nie może nie uwzględnić bezpośredniego wpływu na płynność ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Organ podkreślił, że zbadał zebrane w sprawie dokumenty oraz miał również na uwadze negatywną opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. z dnia 17 kwietnia 2014 r. dotyczącą analizy oddziaływania planowanej inwestycji na ruch na drodze krajowej. Należy pamiętać, że organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych. Organ realizuje bowiem swoje zadania również poprzez podejmowanie działań prewencyjnych zmierzających do poprawy bezpieczeństwa na drodze. W tym zakresie Sąd podziela wywody WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 960/10 (publ. CBOSA) oraz ocenę organu, że odnosi się on do wszystkich spraw prowadzonych przez organ, ponieważ kwestia przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych jest dla GDDKiA sprawą priorytetową. W świetle powyższego, stwierdzenie skarżącego, że istnienie trzech zjazdów publicznych, rozmieszczonych na granicy całej nieruchomości objętej inwestycją, z całą pewnością umożliwia takie rozprowadzenie ruchu, które zagwarantuje bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie nieruchomości, jest jedynie polemiką z zarządcą drogi krajowej. W przedmiotowej sprawie powołanie się przez GDDKiA na aktualne dane dotyczące natężenia ruchu drogowego pochodzące z 2010 r. stanowi dodatkowy powód przemawiający za rygorystycznym podejściem do kwestii włączenia planowanej inwestycji do sieci drogi krajowej. Generalne Pomiary Ruchu wykonywane są co 5 lat, a ich wyniki są zgodne z wymaganiami Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ. Ostatni pomiar ruchu dla polskiej sieci dróg krajowych został przeprowadzony w 2010 r. i jego wyniki są ogólnodostępne w formie elektronicznej na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (adres: http://www.gddkia.gov.pl/pl/1231/generalny-pomiar-ruchu, por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., IV SA/Wa 1562/14, publ. CBOSA). W ocenie Sądu, nie ma znaczenia w sprawie zarzut skargi, że w najbliższym czasie zostanie oddany do użytku odcinek autostrady [...] R.-J., który odciąży ruch tranzytowy przez P. Organ ma rację, że podejmuje swoje rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o aktualny stan faktyczny, a nie przyszły i hipotetyczny. Decyzja organu uzgodnieniowego ma charakter uznaniowy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie uzgodnienia, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, zebrał i ocenił materiał dowodowy przez pryzmat w pierwszej kolejności interesu społecznego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], który w tym wypadku musiał ustąpić interesowi strony. Zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia obu tych interesów, przyznając priorytet ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ, wbrew zarzutom skargi, w sposób jasny i zrozumiały uzasadnił brak możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu generowanego przez planowana inwestycję. Ta ocena mieści się niewątpliwie w granicach art. 35 ust. 3 u.d.p. Niezasadny jest również zarzut skargi, że organ nie wskazał, po spełnieniu jakich przesłanek możliwe byłoby pozytywne uzgodnienie. GDDKiA na stronie 4 zaskarżonego postanowienia podniósł, że przed uzgodnieniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor w pierwszej kolejności winien rozwiązać z zarządcą drogi krajowej nr [...] sposób komunikacji i włączenia się do niej, bo ona w głównej mierze będzie obsługiwać teren inwestycji, aby przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz wymaganą przepustowość w obszarze omawianego skrzyżowania. Natomiast zarządca drogi krajowej, związany w tej sprawie treścią i ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie może sam ich zmieniać lub określać. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.