II OSK 2293/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2565/14 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 2565/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. S. na decyzję Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] marca 2014r., wydaną na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 110 ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U. z 2013r. poz. 217) po rozpatrzeniu wniosku O. S. wykreślił z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, podmiot leczniczy - Spółka cywilna: [...]. [...], którego przedsiębiorstwem był Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...], wpisany do rejestru pod numerem księgi rejestrowej nr [...]. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. P. - S. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą Spółki cywilnej: [...] - uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie I instancji w całości. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał że z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca O. S. złożyła wniosek o wykreślenie spółki cywilnej z rejestru podmiotów leczniczych dnia 28 grudnia 2012 roku. Przedmiotowy wniosek był uzupełniany pismem z dnia 6 lutego 2013 roku. Natomiast w dniu 25 czerwca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii spornych w zakresie istnienia spółki przez Urząd Skarbowy i Urząd Statystyczny, a następnie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Bez względu na taki tok postępowania, wniosek o wykreślenie spółki z rejestru został bezsprzecznie złożony w dniu 28 grudnia 2012r., a zatem w chwili, gdy spółka jeszcze istniała. Tym samym błędnie Minister Zdrowia przyjął, że wniosek złożony został w dniu 25 czerwca 2013 roku. Ustalenie to miało podstawowe znaczenie w sprawie, skoro organ uznał, iż wniosek pochodził od podmiotu nieuprawnionego, bowiem byłego wspólnika spółki cywilnej. Jednak nawet gdyby wniosek skarżącej został złożony w dniu 25 czerwca 2013 r. to i tak mógłby stanowić podstawę do rozpatrzenia sprawy o wykreślenie z rejestru podmiotu leczniczego - spółki cywilnej, ponieważ pochodził od strony postępowania - osoby mającej interes prawny w wykreśleniu spółki cywilnej: [...] z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. O. S. żądała wykreślenia podmiotu leczniczego z rejestru podmiotów leczniczych ze względu na swój ustawowy obowiązek. We wniosku wskazała datę zakończenia działalności leczniczej jako 31 grudnia 2012 r. Załączyła oświadczenie, o którym mowa w art. 100 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Wskazała, iż dokumentacja medyczna znajduje się w posiadaniu A. P. w miejscu działania nieistniejącej spółki. Zatem przedstawiła dokumenty potwierdzające rozwiązanie umowy spółki tj. wypowiedzenie udziałów w spółce z dnia 18 września 2012 r. oraz pisemne potwierdzenie przyjęcie tego oświadczenia przez A. P. z adnotacją o rozliczeniu, co stanowiło podstawowy dowód na jej rozwiązanie. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - "Podmiot wykonujący działalność leczniczą, wpisany do rejestru jest obowiązany zgłaszać organowi prowadzącemu rejestr wszelkie zmiany danych objętych rejestrem w terminie 14 dni od dnia ich powstania". Zaniechanie tego obowiązku grozi karą pieniężną w wysokości do dziesięciokrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 107 ust. 2 i nast.). Stanowisko Ministra Zdrowia przedstawione w zaskarżonej decyzji było nielogiczne i sprzeczne z wykładnią art. 107 ww. ustawy. W przypadku utraty bytu spółki cywilnej - byli wspólnicy spółki cywilnej tworzącej podmiot leczniczy, nadal pozostają bowiem zobowiązani do zgłoszenia organowi prowadzącemu rejestr okoliczności utraty bytu przez spółkę. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, że po wygaśnięciu umowy spółki cywilnej - żaden z byłych wspólników nie byłby uprawniony do złożenia wniosku o wykreślenie podmiotu leczniczego, skoro zdaniem organu tylko sama spółka cywilna mogłaby złożyć wniosek o wykreślenie. Tym samym uprawnienie do złożenia przedmiotowego wniosku nie przysługiwałoby nikomu. Niewłaściwe było uznanie, że obowiązek złożenia wniosku o wykreślenie podmiotu leczniczego zdezaktualizował się z chwilą ustania bytu spółki cywilnej. Byli wspólnicy spółki cywilnej są zobowiązani do zgłoszenia faktu ustania spółki cywilnej. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o wykreślenie spółki cywilnej z rejestru podmiotów leczniczych. Wydając zaskarżoną decyzję Minister Zdrowia naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 110 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Poza tym Minister Zdrowia dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Błędnie przyjął bowiem, że skarżąca złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą spółki cywilnej: O. S., A. P. w dniu 25 czerwca 2013 roku. Uznanie skarżącej O. S. za stronę postępowania administracyjnego wynika z istnienia prawem uzasadnionej możliwości żądania przez nią, podjęcia przez organ administracji publicznej określonej czynności. Nadto posiadanie interesu prawnego wynikało z konkretnego stanu faktycznego, z którym związana było określona norma prawa materialnego przyznająca to uprawnienie. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Minister Zdrowia uwzględni powyższą ocenę prawną i wyda stosowną decyzję. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Zdrowia wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 oraz art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. ) , zwanej dalej Kpa, poprzez błędne uznanie , iż nieprawidłowe ustalenie organu co do daty złożenia przez skarżącą wniosku o wykreślenie z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą stanowiło naruszenie ww. przepisów Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 108 ust. 2 pkt.5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U. z 2015r. poz. 618 ze zm. ), w związku z art. 28 Kpa poprzez niezasadne przyjęcie , że były wspólnik rozwiązanej spółki cywilnej prowadzącej działalność leczniczą jako podmiot leczniczy może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wykreślenie tej spółki z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą , a tym samym przyjęcie, że wniosek o wykreślenie z rejestru podmiotu leczniczego – spółki cywilnej złożony przez jednego ze wspólników tej spółki może być podstawą, po rozwiązaniu spółki, do wydania na podstawie art. 108 ust. 2 pkt. 5 ustawy o działalności leczniczej decyzji o wykreśleniu podmiotu leczniczego z rejestru. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. A. P. w piśmie procesowym ustosunkowując się do skargi kasacyjnej, wniosła o uznanie jej za zasadną i poparła wniosek w niej zawarty o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 108 ust. 2 pkt 5 ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( tj. Dz. U z 2013r. poz. 217) w związku z art. 28 kodeku postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 5 ustawy o działalności leczniczej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wpis do rejestru podlega wykreśleniu w przypadku złożenia wniosku o wykreślenie. Formą działania w sprawie wykreślenia z rejestru jest forma decyzji. Do decyzji w sprawie wykreślenia z rejestru stosuje się przepisy kodeksu postępowania, dotyczy to zatem też podmiotu, który jest uprawniony do występowania z wnioskiem o wykreślenie z rejestru. Podstawą do wyprowadzenia podmiotu, który ma prawo do występowania z żądaniem wykreślenia z rejestru jest art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje materialnoprawną przesłankę przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie przez odesłanie do takich wartości jak interes prawny oraz obowiązek prawny. Przyznanie jednostce interesu prawnego następuje z mocy normy prawnej przepisu prawa materialnego, który daje podstawę, w wyniku jej autorytatywnej konkretyzacji, nadania uprawnienia lub cofnięcia uprawnienia, nałożenia obowiązku lub zwolnienia z obowiązku. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie reguluje drugiej przesłanki przyznania jednostce statusu strony: zdolności prawnej. Według artykułu 29 kodeksu postępowania administracyjnego " Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej". Zgodnie z artykułem 30 §1 kodeksu postępowania administracyjnego " Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnej stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Dopuszczenie prowadzenia działalności, w tym w zakresie świadczeń zdrowotnych przez spółkę nie posiadającą osobowości prawnej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 uchylonej ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, ( tj. Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie zgodnie z art.5 ust. 2 lit. b ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1638) , w formie spółki cywilnej, spółki jawnej albo spółki partnerskiej jako grupowej praktyki lekarskiej nie daje podstaw do wyprowadzenia zdolności prawnej spółki cywilnej, a nie zdolności prawnej wspólników. Podstawą do przyznania zdolności prawnej, a zatem zdolności do nabywania uprawnień lub obowiązków , zgodnie z art. 30 kodeksu postępowania administracyjnego , są przepisy kodeksu cywilnego. Przyznanie zdolności prawnej jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną wymaga regulacji ustawowej, a w razie braku takiej szczególnej regulacji nie ma podstaw do jej wyprowadzenia. Zarówno w regulacji uchylonej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak i obowiązującej ustawie o działalności leczniczej, działalności leczniczej prowadzonej w formie spółki cywilnej , spółce cywilnej nie przyznano zdolności prawnej. Konsekwencją jest zastosowanie art. 860 §1 Kodeksu cywilnego. W komentarzu do art. 860 Kodeksu cywilnego ( A. Kidyba red. K. Kopaczyńska- Pienniak LEX) podkreślono: " Spółka jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Jego źródłem jest umowa obligacyjna, która wywołuje również skutki z zakresu prawa rzeczowego. Jest to specyficzny stosunek prawny, gdyż jego podmioty tworzą rodzaj korporacji , stanowią grupę osób współdziałających dla osiągniecia zamierzonego – wspólnego dla wszystkich celu. Strony wiąże więc tożsamość interesów , których zaspokojeniu ma służyć spółka. Różni to stosunek prawny spółki od innych stosunków obligacyjnych , w których umowa godzi najczęściej sprzeczne wobec siebie interesy stron. Z uwagi na występujące elementy o charakterze organizacyjnym spółkę cywilną można uznać za pewną jednostkę organizacyjną , organizację wspólników , pozbawioną jednak odrębnej od nich podmiotowości prawnej. Wskazują na to w szczególności obowiązujące w spółce reguły prowadzenia spraw i reprezentacji spółki, częściowe wyodrębnienie majątku spółki od majątków wspólników przez objęcie go wspólnością łączną, zasady odpowiedzialności za zobowiązania spółki, a także wywoływanie skutków prawnych przez działania jednego wspólnika w ramach prawa do reprezentacji, zarówno wobec pozostałych wspólników , jak i wobec osób trzecich. Jednocześnie podkreślić należy, że spółka nie jest podmiotem prawa cywilnego. W szczególności nie jest ona osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność prawną. O uznaniu za osobę prawną, jak również za jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej , ale posiadającą zdolność prawną ( art.33 §1 k.c.) decyduje bowiem kryterium normatywne w postaci przyznania przez przepis prawa : w pierwszym przypadku – osobowości prawnej, a w drugim – zdolności prawnej. Tymczasem żaden przepis prawa nie przyznaje spółce ani atrybutu osobowości prawnej ani zdolności prawnej. Ponieważ nie jest ona podmiotem prawa , nie przysługuje jej w związku z tym również zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa, ani procesowa. Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się między innymi w tym , że : 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy , a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka". W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 108 ust.2 pkt 5 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej oraz z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Wspólnicy spółki cywilnej, po jej rozwiązaniu, mają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wykreślenie podmiotu leczniczego z rejestru. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku z 22 lutego 2017r. II OSK 1471/15. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia Sądu dotyczą wyłącznie wskazania daty złożenia wniosku o wykreślenie, a nie wyprowadzenia z tego faktu następstw prawnych dla legitymacji do złożenia wniosku o wykreślenie podmiotu leczniczego z rejestru. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.