I SAB/Wa 220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałej części Wnioskiem z dnia 24 czerwca E. D. i G. D. (spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości) złożyli do Prezydenta W. wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 26 listopada 2013 r. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazało Prezydentowi W. akta dotyczące ww. nieruchomości po ich wykorzystaniu w związku ze skargą E. D. na decyzję Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności,. W dniu 15 lipca 2014 r. E. D. i G. D. złożyli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Prezydent W. powiadomił pełnomocnika wnioskodawców o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, możliwości zapoznania się z dokumentami oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 30 listopada 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 roku Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Powołane postanowienie zostało doręczone organowi w dniu 9 września 2014 r. W dniu 19 stycznia 2015 r. E. D., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. W skardze wskazała, iż w dniu 9 stycznia 2015 roku upłynął termin wyznaczony organowi przez Wojewodę [...] na załatwienie sprawy. Podniosła, iż pomimo upływu prawie 2 lat od złożenia wniosku Prezydent W. do dnia sporządzania niniejszej skargi nie wydał decyzji. Nie dotrzymał również dodatkowego terminu wyznaczonego w trybie art. 36 k.p.a. i nie powiadomił wnioskodawców o niezałatwieniu sprawy w nowym, wyznaczonym przez siebie terminie, do czego był zobligowany, zatem swoim działaniem naruszył art. 12, art. 35 i 36 kpa. W dniu [...] lutego 2015 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], którą, po rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie powołując się na wydanie w dniu [...] lutego 2015 r. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował skargę w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu przez organ postępowania, podnosząc, iż decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2015 r. została uchylona przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, iż aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny zobligowany jest ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Przy czym, wobec dokonanej przez pełnomocnika skarżącej modyfikacji skargi w ten sposób, iż wniesiono o stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu przez organ przedmiotowego postępowania konieczne jest w tym miejscu poczynienie uwag dotyczących pojęć "bezczynność" i "przewlekłość" w prowadzeniu postępowania. Zauważyć trzeba, iż w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego wyżej powołanych pojęć. I tak, przyjmuje się, z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy organ nie wydaje w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym, to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta W., o co wnosił pełnomocnik skarżącego modyfikując skargę, lecz bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych wniosek o odszkodowanie wpłynął do organu w dniu 25 czerwca 2013 r. r. i od tej daty rozpoczął się bieg ustawowego terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu 15 lipca 2014 r. skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy odszkodowania w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uznał zażalenie na bezczynność organu za zasadne i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie niniejszej sprawy, który upłynął 9 stycznia 2015 r. r. Pomimo upływu tego terminu organ nie wydał jednak rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent W. nr [...] rozstrzygnął wniosek E. D. i G. D. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] orzekając o umorzeniu przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu, wydanie przez organ powołanej decyzji wyłącza możliwość wydania wyroku zobowiązującego Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Skoro decyzja organu została wydana po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Organ załatwił bowiem sprawę i wydał akt, czego domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Nie zmienia tego okoliczność, iż akt ten został następnie uchylony przez organ odwoławczy i sprawa jest ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi było bowiem przymuszenie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i rozstrzygnięcie to zostało wydane w dniu [...] lutego 2015 r. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12. W postanowieniu tym stwierdzono, iż art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie (czerwiec 2013 r.), a także charakter niniejszej sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości [...], Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stopień naruszenia prawa Sąd wziął ponadto pod uwagę okoliczność, iż organ wykonał obowiązek informacyjny określony w art. 36 § 1 kpa oraz to, iż akta sprawy zostały Prezydentowi przekazane w dniu 26 listopada 2013 r. przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po ich wykorzystaniu w związku ze skargą E. D. na decyzję Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku .