II SA/Bd 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej powoływany jako PINB) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 489/13, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane), nakazał skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. wykonać rozbiórkę: • samowolnie wykonanego ogrodzenia z segmentów siatki prętowej stalowej powlekanej, bez cokołu betowego z furtką, o długości łącznej 9,45 m (3,70+1,80+3,95) i wysokości 1,62 m, usytuowanego w południowej części działki o nr ewid. [...], między budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], a zespołem garaży murowanych (dz. o nr ewid. [...]), • samowolnie wykonanego ogrodzenia z segmentów siatki prętowej stalowej powlekanej, bez cokołu betowego z furtką oraz bramą wjazdową, o długości łącznej 13,61 m (6,08+4,00+0,39+1,69+1,45) i wysokości 1,62 m, usytuowanego w północnej części działki o nr ewid. [...], częściowo posadowionego na działce o nr ewid. [...], między budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], a budynkiem handlowym (apteka) przy ul. [...] (dz. o nr ewid. [...]). W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], zamykające przejście wzdłuż tego budynku, zostało zrealizowane w [...] oraz, że jego inwestorem była skarżąca. PINB ustalił również, że na realizację spornej budowy inwestor, tj. Wspólnota Mieszkaniowa, nie posiada wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej tj. Prezydenta Miasta B., co narusza art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stosownie do którego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem PINB powyższe oznacza, że skarżąca wybudowała ogrodzenie bez dokonania zgłoszenia przed zamiarem przystąpienia do jego realizacji, co stanowi samowolę budowlaną. Organ stwierdził również, że teren, na którym usytuowane jest sporne ogrodzenie objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy Nr LXV/995/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r., (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2010 r. Nr 100, poz.1272). Z opisu planu oraz załącznika graficznego wynika, że przedmiotowe ogrodzenie bloku mieszkalnego nr [...] koliduje z ciągiem pieszym publicznie dostępnym. Zgodnie z zapisami ww. planu (§ 2 ust. 1 pkt 11) przez ciąg pieszy publicznie dostępny, należy rozumieć ciąg zapewniający (m. in.) dostęp do wspólnie użytkowanych terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, obiektów usługowych, terenów komunikacji miejskiej, parkingów, z którego korzystanie (prawo przejścia) nie może być ograniczone. Zdaniem organu w tego typu przypadku naruszenia prawa, przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, jeżeli nie mają miejsca okoliczności umożliwiające jego legalizację lub inwestor nie spełni nałożonych obowiązków. W związku z tym, iż z treści przywołanego przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że w pierwszej kolejności należy podjąć kroki zmierzające do legalizacji budowy, dlatego też, jak wyjaśnił PINB, zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem (z dnia [...], a następnie z dnia [...]) nałożył on na skarżącą obowiązek dostarczenia organowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy ogrodzenia na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na działkach nr. ewd. [...] i nr. ewid. [...] w obrębie [...] o zgodności jego budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ww. terenie, oraz dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, tj.: 2. projektu zagospodarowania działki wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i będącą członkiem właściwej Izby Samorządu Zawodowego. 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB wskazał, że skarżąca nie przedłożyła w ww. terminie żądanych dokumentów, lecz pismem z dnia [...] poinformowała organ, iż nie mogła wypełnić obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...], gdyż postanowieniem z [...] Prezydent Miasta B. odmówił wydania jej zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także że na postanowienie to złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (SKO), co w jej ocenie powinno skutkować zawieszeniem postępowania przed PINB, o co jednocześnie wniosła. W związku z tym, jak wyjaśnił PINB, postanowieniem z dnia [...] zawiesił on z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek uzyskania przez PINB informacji od SKO (pismo z dnia [...]), że postanowieniem z dnia [...] Nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...], PINB uznając, że przesłanki na jakich postępowanie administracyjne zostało zawieszone ustały, postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie, w ramach którego ustalił, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów określonych przez organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie PINB okoliczność ta stanowiła podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawo budowlane. Organ podkreślił również, że teren, na którym usytuowane zostały sporne ogrodzenia jest objęty ustaleniami ww. planu miejscowego, że z opisu planu oraz załącznika graficznego wynika, że inwestycja ta koliduje z ciągiem pieszym publicznie dostępnym. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa, domagając się jej uchylenia wskazała, że wystąpiła do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy jej skargi na postawienie SKO z dnia [...] dotyczące rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu podkreślając, że PINB nie ustosunkował się do tego wniosku, w związku z czym nie uzyskała ona informacji, na jakiej podstawie jej wniosek nie został uwzględniony. Ponadto skarżąca zarzuciła, że wbrew twierdzeniom PINB, sporne ogrodzenie nie znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "[....]", a ponadto, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ciągiem pieszym w rozumieniu definicji zawartej w planie miejscowym, gdyż ciąg pieszy wzdłuż budynku mieszkalnego nie został zrealizowany na podstawie kompleksowego projektu zagospodarowania terenu. Zaznaczyła również, że z zapisów planu miejscowego nie wynika, aby zabraniał on stawiania ogrodzeń. W tym kontekście wskazała, że sporne ogrodzenie nie powstało w miejscu wyznaczonego w planie ciągu pieszego, gdyż jedynie niewielki fragment ogrodzenia, w istocie stanowiący furtkę (bramkę) umożliwiającą przejście przez ogrodzenie, posadowiony jest w miejscu ciągu pieszego. Pokreśliła, że zapisy planu nie tylko nie sprzeciwiają się wykonywaniu ogrodzeń na analizowanym obszarze, na co zwrócił uwagę WSA w Bydgoszczy w wyroku uchylającym poprzednio wydany nakaz rozbiórki ogrodzenia, ale także nie zawierają zakazu wznoszenia ogrodzeń kolidujących z ciągami pieszymi, nie mówiąc już o ogrodzeniach sąsiadujących z tymi ciągami. Skarżąca podniosła przy tym , że zapisy planu nie mogą być interpretowane rozszerzające i że należy stosować ścieśniającą wykładnię przepisów ograniczających chronione konstytucyjnie prawo własności. Reasumując stwierdziła, że skoro plan miejscowy zakazuje jedynie ograniczenia korzystania (prawa przejścia) z ciągu pieszego, to tym samym wykonanie ogrodzenia - przez które na całej szerokości wyznaczonego ciągu pieszego jest możliwość swobodnego przejścia stosowną furtką, którą każdy może potencjalnie otworzyć - nie koliduje w żaden sposób z planem miejscowym. Zdaniem skarżącej, w przypadku rozbiórki ogrodzenia zostaną zniszczone elementy małej architektury i zieleń, a teren będzie dewastowany i zaśmiecany przez przygodnych przychodniów. Konsekwencją tego będzie brak możliwości zadbania przez skarżącą o ten teren, zgodnie z wymogami jego najmu, co w efekcie spowoduje, iż najem tego terenu stanie się bezprzedmiotowy. Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W motywach rozstrzygnięcia WINB stwierdził, iż PINB właściwie zakwalifikował wykonane roboty budowlane związane z budową ogrodzenia budynku mieszkalnego nr [...] - jako samowolę budowlaną, wynikającą z naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wzniesienie bowiem ogrodzenia budynku nr [...], którego inwestorem była skarżąca miało miejsce [...], zaś dokonane przez skarżącą zgłoszenia zamiaru jego wykonania dokonane zostało pismem z dnia [...], a więc po jego wcześniejszej realizacji, co zaskutkowało umorzeniem postępowanie w sprawie zgłoszenia. Organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych lub obiektu budowlanego po zrealizowaniu inwestycji nie posiada żadnej mocy prawnej, gdyż zgłoszenia można dokonać tylko przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, o czym stanowi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec zatem realizacji ogrodzenia budynku mieszkalnego nr [...] w warunkach samowoli budowlanej, oraz na skutek nie dostarczenia przez inwestora żadnego z wymaganych prawem dokumentów określonych w wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniu PINB z dnia [...], organ I instancji był zobowiązany, jak podsumował WINB, do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wniesionego odwołania WINB stwierdził brak przesłanek do jego uwzględnienia. Podkreślił, iż przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest na ciągu pieszym, pomiędzy działką nr [...] (oznaczoną według planu miejscowego symbolem [...] - teren drogi publicznej - ulica klasy dojazdowej), a ulicą [...] (droga publiczną). Ustosunkowując się natomiast do podnoszonej kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, do czasu rozpatrzenia skargi wniesionej przez skarżącą do WSA w Bydgoszczy na postanowienie SKO z dnia [...], WINB wskazał, iż podtrzymuje stanowisko PINB wyrażone w piśmie z dnia [...], iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu, co wynika z art. 61 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, ze zm.). WINB zaznaczył przy tym, że ww. postanowienie SKO z dnia [...] jest ostateczne i że skarżąca nie przedstawiła dowodu, że WSA w Bydgoszczy wstrzymał wykonalność tego orzeczenia. W tych okolicznościach, zdaniem organ odwoławczy, nie zaistniała konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnej budowy ww. ogrodzenia. Na powyższą decyzję WINB skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie decyzji merytorycznej w warunkach istnienia przeszkody procesowej, w postaci obowiązku obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego, tj. ar. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji merytorycznej o rozbiórce samowolnie wybudowanego ogrodzenia w sytuacji braku prawomocnego rozstrzygnięcia prawnej kwestii możliwości legalizacji inwestycji w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi skrząca wskazała, że z treści przepisów art. 49b Prawa budowlanego wynika, że organ administracji nakazuje rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu wyłącznie wówczas, gdy procedura legalizacyjna nie doprowadzi do konwalidacji samowoli budowlanej, co oznacza, że do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalizacji organ nie powinien i nie może prowadzić postępowania w zakresie rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji procedowały, pomimo przeszkody procesowej, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w postaci zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego przez inny organ lub sąd zależy rozpatrzenie sprawy. Tym zagadnieniem wstępnym w sprawie jest, jak wyjaśniła skarżąca, kwestia wydania zaświadczenia o zgodności samowoli budowlanej z planem miejscowym. Od chwili bowiem wszczęcia przez PINB postępowania legalizacyjnego, w ramach którego zobowiązano skarżącą do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem toczą się równolegle dwa postępowania, w których wynik jednego z nich ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie drugiego. Prawomocne zatem rozstrzygnięcie kwestii wydania ww. zaświadczenia jest konieczne do zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej, czy orzeczenia w zakresie rozbiórki. Wynika to z subsydiarnego stosowania przepisu art. 49b ust. 1, w stosunku do art. 49b ust. 2 Prawa budowlane. Skoro więc aktualnie, w dalszym ciągu toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie uzyskania zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności postawionego ogrodzenia z miejscowym planem (etap sporządzania uzasadnienia wyroku z dnia [...] przez WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1014/14 - skarżącej przysługuje skarga do NSA), to tym samym WINB zobligowany był, jak podsumowała skarżąca, do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Skarżąca wskazała, że warunki konieczne do obligatoryjnego zawieszenia postępowania zostały spełnione, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki jest w toku, rozstrzygnięcie postępowania w zakresie rozbiórki uzależnione jest od rozstrzygnięcia sprawy uzyskania zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności samowoli budowlanej z obowiązującym planem miejscowym, a zagadnienie wstępne (zaświadczenie Prezydenta Miasta B.) nie została rozstrzygnięta prawomocnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organy winny zatem postępowanie administracyjne obligatoryjnie zawiesić. Naruszenie zatem tego obowiązku jest działaniem contra legem i narusza w sposób oczywisty zasadę praworządności. W ocenie skarżącej, wydanie decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii uzyskania zaświadczenia o zgodności postawionego ogrodzenia z planem miejscowym stanowi również o naruszeniu przez PINB i WINB zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W sprawie nie można bowiem mówić o pogłębiania zaufania do władzy publicznej w sytuacji, gdy organy I i II instancji wydały decyzję merytoryczną podczas gdy jedna z przesłanek negatywnych do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej nie została jeszcze rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zez zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB odpowiadają prawu, w związku z czy wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu orzeczenie nakazu rozbiórki w okolicznościach sprawy w pełni odpowiadało normie prawnej wyrażonej w art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Postawą materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego. Norma prawna zrekonstruowana ze wskazanych przepisów prawnych nakazuje organowi orzec o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ w sytuacji, gdy postępowanie naprawcze którego celem jest zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej albo nie będzie w ogóle możliwe do przeprowadzenia (np. w sytuacji gdy obiekt budowlany znajduje się na terenie który w ogóle nie może być zainwestowany), albo nie doprowadzi do wskazanego powyżej celu z uwagi na niespełnienie przez inwestora, w ustawowym terminie 30 dni, nałożonych na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązków w sytuacji, gdy istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Z treści art. 49b prawa budowlanego wynika, iż przyjęte w nim rozwiązanie legislacyjne stwarza przede wszystkim inwestorowi możliwość zalegalizowania określonego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ, a dopiero w razie braku takiej możliwości, obliguje właściwy organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki. W sytuacji zatem braku przesłanek wykluczających wszczęcie postępowania naprawczego organ zobligowany jest do przeprowadzenia procesu legalizacji samowoli budowlanej, zobowiązując inwestora do przedłożenia, w terminie 30 dni, określonych w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 dokumentów, w tym m.in. projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania (w przypadku jego istnienia), oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu ostatecznej weryfikacji możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W przypadku przedłożenia przez inwestora ww. dokumentów, odpowiednich do zgłoszenia określonego obiektu budowlanego, procedura legalizacji samowoli budowlanej kończy się wniesieniem opłaty legalizacyjnej, W sytuacji zaś niespełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie należało rozważyć i skontrolować z punktu widzenia legalności tą drugą sytuację. Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 prawa budowlanego regulują zaś szczegółowo przypadki, w których realizacja robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 i 31), a taki przypadek stanowi min. budowa ogrodzenia (art. 29 ust. 1 pkt 23), ale też i szczegółowo określają, jakie spośród nich roboty wymagają uprzedniego zgłoszenia. Wśród tych ostatnich wymienione zostały w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, roboty polegające na budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Jeżeli zatem dane ogrodzenie oddziela określony teren od miejsca publicznego np. w postaci drogi, niezbędne do jego zgodnej z prawem realizacji jest wcześniejsze dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Z akt sprawy wynika, że sporne ogrodzenie budynku mieszkalnego nr [...], usytuowane zostało na ciągu pieszym, który powinien być ogólnie dostępnym terenem, znajdującym się pomiędzy działką nr [...], oznaczoną na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (co oznacza - teren drogi publicznej - ulica klasy dojazdowej), a ulicą [...] (droga publiczną). W tych okoliczności bezsprzecznie przedmiotowe ogrodzenie oddziela wydzielony nim teren od miejsca publicznego, a zatem zamiar jego wykonania wymagał wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Wybudowany przez skarżących obiekt zwolniony był więc od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23), jednakże koniecznym było w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia jego budowy właściwemu organowi. Bezsprzecznie w sprawie takiego zgłoszenia skarżąca nie dokonała, czemu zresztą nie zaprzecza. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w postaci protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...], oświadczenia członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...] I. H. złożonego do protokołu oględzin, uchwały Nr [...] z dnia [...] Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...] w sprawie wykonania ogrodzenia), wprost wskazują, że ogrodzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...], zamykające przejście wzdłuż niego, zostało zrealizowane przez skarżącą, pod koniec [...], zaś dokonane przez nią pismem z dnia [...] zgłoszenie było nieskuteczne, gdyż miało miejsce już po zrealizowaniu spornego ogrodzenia, czego efektem było umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia. Skarżąca zatem nie posiada zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia, co oznacza, że dokonała ona samowoli budowlanej uregulowanej w art. 49b prawa budowlanego. Zasadnie zatem PINB wszczął procedurę zmierzająca do legalizacji powstałej samowoli budowlanej. Przesądzenie bowiem, że w sprawie wykonane zostały roboty budowlane wymagające zgłoszenia i że nie zostało one dokonane przez skarżącą, stanowi o zasadności przeprowadzenia procedury określoną w art. 49b prawa budowlanego, mającej na celu zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Zasadniczym elementem tej procedury było nałożenie na skarżącą, zgodnie z art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, ostatecznym postanowieniem z dnia [...] obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni wymienionych w tym przepisie dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Skoro więc skarżąca żadnego z wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie nie dostarczyła organowi nadzoru (okoliczność bezsporna), to tym samy stwierdzić należy, że w sprawie zgodnie z prawem nakazano skarżącej na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej o istnieniu w sprawie przeszkody procesowej określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa do wydania decyzji merytorycznej o rozbiórce spornego ogrodzenia. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii wymogu zawieszenia postępowania jest przesądzenie, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne wyczerpujące przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: wyłonienie się zagadnienie wstępnego w toku postępowania administracyjnego, właściwości innego organu lub sądu do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, charakter uprzedni rozstrzygnięcia w stosunku do rozpoznania sprawy i wydania decyzji, istnienie zależności między zagadnieniem wstępnym, a wydaniem decyzji. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym, na którą to okoliczność powołała się skarżąca, jako na przesłankę mającą stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wbrew stanowisku skarżącej nie tamuje dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczność taka nie spełnia bowiem w istocie żadnego z wymienionych powyżej warunków decydujących o powstaniu zagadnienia wstępnego, a decyduje o tym brak bezpośredniego zawiązku przyczynowego między rozpatrzeniem określonej sprawy administracyjnej, a rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na postanowienie w sprawie zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z obowiązującym planem, które w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest jednym z dokumentów koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia. Zależność taka winna bowiem polegać na tym, że bez rozpoznania zagadnienia wstępnego nie można w ogóle załatwić innej sprawy, będącej w toku, albowiem zagadnienie to stanowi przesłankę o charakterze prawnym. Treścią tego zagadnienia jest rozstrzygnięcie co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, które mają znaczenie prawne jako przesłanka wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu. Konkretna treść tego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, albowiem jakkolwiek może mieć ona wpływ na sposób załatwienia rozpoznawanej sprawy i treść decyzji, to niezależnie od treści, zagadnienie wstępne jest rozstrzygnięte. Chodzi zatem o przypadek, gdy inny organ lub sąd, do którego właściwości zagadnienie wstępne należy, jeszcze w ogóle go nie rozstrzygnął, a nie o przypadek, gdy zagadnienie rozstrzygnięto, ale w odrębnym postępowaniu podjęto próbę jego wzruszenia. Do czasu skutecznego wzruszenia, wydane rozstrzygnięcie w obrocie prawnym istnieje i nie ma podstaw do wstrzymywania się z załatwieniem sprawy (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1610/13 – dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W obrocie prawnym znajduje się bowiem ostateczne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta obejmuje także swym zakresem postępowanie zażaleniowe. Decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne (art. 16 kpa), a decyzje ostateczne z chwilą wejścia do obrotu prawego podlegają wykonaniu. W myśl natomiast art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do § 3 tego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego wynika, że samo wniesienie przez skarżącą do sądu administracyjnego skargi na postanowienie w przedmiocie zaświadczenia o zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami planu miejscowego nie spowodowało wstrzymania jego wykonania. Wprost stanowi o tym bowiem art. 61 § 1 ppsa. Tym samym więc okoliczność zaskarżenia do sądu ostatecznego postanowienia administracyjnego nie ma wpływu na ważność i obowiązywanie poddanego kontroli sądowej aktu, ani na jego wykonalność - dopuszczalność podjęcia na jego podstawie czynności wykonawczych, o ile akt skutek taki wywołuje. Samo wszczęcie postępowania sądowego nie wpływa zatem na sferę urzeczywistnienia wynikających z decyzji skutków prawnych. Skoro więc w przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał WINB, nie miało miejsca wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia z planem miejscowym i w efekcie tego zastosowanie znalazła zasada określona w art. 61 § 1 ppsa, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu, to tym samym zaistniały wszelkie podstawy do kontynuowania postępowania w trybie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie Prezydenta Miasta B. o odmowie wydania zaświadczenia zostało bowiem utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] i mając walor ostateczności podlegało wykonaniu oraz obligowało orzekające w niniejszej sprawie organy do respektowania wynikających z niego okoliczności, wyczerpujących przesłankę wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia. Na marginesie należy podkreślić, że skarżąca nie przedłożyła organowi nadzoru również innych dokumentów, których dostarczenia domagał się PINB postanowieniem z dnia [...], celem legalizacji samowolnie wykonanego ogrodzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...]. Tymczasem nie przedłożenie choćby jednego z żądanych w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów stanowi samodzielną podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Reasumując stwierdzić należy, że stanowisko orzekających w sprawie organów, iż wniesienie skargi, a następnie skargi kasacyjnej w sprawie dotyczącej kontroli legalności ostatecznego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym nie uzasadniało zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego jest w ocenie Sądu prawidłowe. Ewentualne uchylenie ostatecznego postanowienia o odmowie wydania ww. zaświadczenia może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kp Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącej zapisów planu miejscowego w kontekście spornej inwestycji Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli tut. Sądu jest kwestia podstaw do nakazania rozbiórki spornego ogrodzenia, a nie istnienia przesłanek wydania przez Prezydenta Miasta B. zaświadczenia o zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z obowiązującym planem. Nie jest zatem przedmiotem zainteresowania Sądu postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu. Z tego powodu nie mają znaczenia dla sprawy podnoszone przez skarżącą okoliczności, dotyczące interpretacji zapisów miejscowego planu. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności i uznając, że w sprawie zaistniały wszystkie warunki do wydania nakazu rozbiórki z art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego (realizacja inwestycji wymagającej zgłoszenia bez jego dokonania, nieskuteczne przeprowadzenie przez organ nadzoru postępowania naprawczego w związku z nie przedłożeniem przez skarżącą w przypisanym terminie żadnego z dokumentów wymaganych ostatecznym postanowieniem organu z dnia [...], wydanym w trybie art. art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego), a także, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie zaistniały podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.