II OSK 2713/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 442/13 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ryszarda Pawłowskiego na rzecz R.Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi R.Z. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu decyzją z [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego odbudowy budynku mieszkalnego w [...]. Organ I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2006 r. zatwierdził H. i R.P. (dalej jako "inwestorzy") projekt budowlany zamienny inwestycji i zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r, Nr 207, poz. 2016, ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane"). Skarżący wniósł odwołanie od decyzji 17 maja 2006 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przeprowadzeniu kontroli i uwzględnieniu projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu decyzją z [...] lipca 2006 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzją z 20 października 2006 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skarżący wniósł skargę na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r. Wyrokiem z 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 511/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując przede wszystkim na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla legalizacji wykonanych robót budowlanych, co nie mogło się odbyć z pominięciem wniosków zgłaszanych przez skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] maja 2006 r. W obrocie prawnym pozostawała decyzja z [...] lipca 2006 r. udzielająca pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu postanowieniem z [...] lipca 2012 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2006 r., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] lipca 2012 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 966/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił powyższą decyzję z [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2012 r. Niezależnie od postępowania wznowieniowego, rozpatrując zażalenie skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego budynku mieszkalnego, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. wyznaczył 60-dniowy termin załatwienia sprawy wynikającej z decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2007 r. Uwzględniając zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji dokonał analizy zgromadzonego materiału pod kątem możliwości wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ocenie organu I instancji, uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Pozwolenia na użytkowanie udzielił organ właściwy, a decyzja w tym przedmiocie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budynku, który został oddany do użytku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie staje się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w obecnym obecnie stanie faktycznym i prawnym, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w odniesieniu do odbudowywanego budynku inwestorów w trybie przepisów dotyczących samowoli budowlanej. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej [...] stycznia 2005 r. kontroli stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na przesunięciu bramy wjazdowej na posesję o 10 m, wykonaniu ogrodzenia o wysokości 2,10 m zamiast 2,0 m, wykonaniu w elewacji wschodniej okna zamiast drzwi oraz innych nieistotnych zmian. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego w postępowaniu dotyczącym realizacji z odstępstwami przedmiotowej odbudowy budynku, nie ma możliwości dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy zostało już wydane ostateczne pozwolenie na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego, z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie postępowanie toczące się w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Sąd I instancji nie podzielił tego poglądu stwierdzając, że jeżeli w toku postępowania organ ustalił, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie doszło do naruszenia prawa skutkującego nakazaniem rozbiórki obiektu, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, to nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania, a organ zobowiązany jest orzec merytorycznie. Decyzja taka może – w zależności od stanu faktycznego – nakazać inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych, bądź orzec o braku podstaw do nałożenia takich obowiązków. Natomiast bezprzedmiotowość zachodzi wówczas gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku, a zatem kiedy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrywania sprawy. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawy mamy do czynienia co najwyżej z bezzasadnością żądania strony, nie zaś z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowieniem Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. uznano za uzasadnione zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy wynikającej z decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2007 r. i wyznaczono organowi I instancji dodatkowy termin 60–dniowy, licząc od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie powyższej sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem Sądu I instancji, w odniesieniu do inwestycji wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przedmiotem postępowania poprzedzającego takie orzeczenie jest weryfikacja przez właściwy organ, czy zrealizowany obiekt wykonany został zgodnie z ustaleniami i warunkami przewidzianymi w pozwoleniu na budowę. Sprawdzenie obejmuje nie tylko weryfikację dokumentacji z procesu budowy przedkładanej przez inwestora, ale przede wszystkim obowiązkową kontrolę przewidzianą w art. 59a ustawy Prawo budowlane. Zakresem kontroli zostały objęte m.in. zgodność realizacji obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodność realizacji obiektu z projektem architektoniczne - budowlanym. Pozytywny wynik tych czynności sprawdzających obliguje organ do udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji podkreślił, że orzeczenie obejmujące swym zakresem pozwolenie na użytkowanie dla przedmiotowego budynku jest przez strony kwestionowane (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 966/12 uchylający decyzję organów odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu). Zdaniem Sądu I instancji, nie można także pominąć, że podstawowa kwestia sporna w postępowaniu dotyczącym odstępstw od projektu budowlanego nie została wyjaśniona w postępowaniu dotyczącym odstępstw przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter odstępstwa istotnego. Organ uznał, że decyzja wydana w trybie art. 54 - 59 g ustawy Prawo budowlane kończy również definitywnie postępowanie prowadzone w kwestii odstępstw, a dzieje się tak ponieważ w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54-59 g zweryfikowano prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że w takiej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzonej przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli budowy (zgodnie z dyspozycją z art. 59 a Prawa budowlanego) oznacza "zalegalizowanie wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych". W ocenie Sądu I instancji, taki pogląd budzi poważne zastrzeżenia. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie toczące się w trybie art. 54-59a Prawa budowlanego nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie odstępstw prowadzonym w trybie 50-51 tej ustawy, także ze względu na inny krąg stron postępowania. Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego nie jest załatwieniem sprawy o legalizację tego obiektu. Obie sprawy mogą pozostawać ze sobą w związku, ale nie oznacza to jeszcze tożsamości tych spraw. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie musi oznaczać, że bezprzedmiotowe jest jakiekolwiek postępowanie zmierzające do zbadania legalności budowy i określenia ewentualnej sankcji zależnej od wyników. W ocenie Sądu I instancji, nie można przyjąć, że bez względu na to, czy budowa jest lub nie jest zgodna z przepisami, o losie obiektu przesądzać ma decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana bez udziału stron innych niż inwestor. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi. W ocenie inwestora, organ w postępowaniu naruszył w toku postępowania administracyjnego art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem postępowania przez organ administracyjny, a wiec nie uznał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest bezprzedmiotowe z uwagi na istnienie prawomocnej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu, Naruszył ponadto art. 8 i art. 16 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do państwa oraz zasadzie trwałości decyzji administracyjnej i przyjęcie, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego podczas, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo naruszenia art. 50, art. 51, art. 59 i art. 59a ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że nie ma przeszkód formalno-prawnych do prowadzenia postępowania w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego podczas, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a., czyli zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopni mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie, w sytuacji , w której w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania, co oczywiście w tej sprawie nie wystąpiło. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w żadnym przypadku wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest załatwieniem sprawy o legalizację tego obiektu, bowiem chociaż obie te sprawy mogą pozostawać ze sobą w związku to nie oznacza to jednak ich tożsamości. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie może oznaczać, że jakiekolwiek postępowanie, które ma na celu ocenę legalności danej budowy i ustalenia ewentualnej sankcji zależnej od jej wyników, jest automatycznie bezprzedmiotowe. W przeciwnym przypadku wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznaczałoby także, że nadzwyczajna czy też sądowa kontrola decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego byłaby pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego, bowiem o jej wyniku przesądzałaby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana bez udziału innych niż inwestora stron postępowania (art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Dlatego też, również z tej przyczyny brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 16 k.p.a. Po drugie, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli już podczas postępowania wyjaśniającego właściwy organ stwierdził, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie doszło do naruszenia prawa, które skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego czy też nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, to nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania, lecz właściwy organ jest zobowiązany orzec co do istoty sprawy. Ponadto w takiej decyzji, w zależności od stanu faktycznego, organ może nakazać inwestorowi wstrzymanie realizacji dalszych robót budowlanych, nakazać rozbiórkę budowli lub jego części, doprowadzenie robót budowlanych do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w zakresie dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych czy nawet orzec o braku podstaw do nałożenia obowiązków. Należy również zaznaczyć, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że nawet pozwolenie na użytkowanie dla przedmiotowego budynku jest przez strony kwestionowane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 966/12, uchylający decyzję organów odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu). Po trzecie, nie jest prawidłowe stanowisko, że decyzja wydana w trybie art. 54 -59 g ustawy Prawo budowlane kończy także postępowanie prowadzone w zakresie istotnych odstępstw od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ w postępowaniu prowadzonym na podstawie tych przepisów zweryfikowano już prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Wynika to z tego, że dalej konieczna jest ocena w odrębnym postępowaniu tych istotnych odstępstw jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak już wyżej podniesiono, w takiej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzone przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli budowy (zgodnie z art. 59 a ustawy Prawo budowlane), skutkowałoby w praktyce legalizacją wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych. Natomiast postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie prowadzone w trybie art. 54 – 59 a ustawy Prawo budowlane nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie odstępstw prowadzonym w trybie art. 50-51 tej ustawy, również z powodu innego zakresu podmiotowego stron postępowania. Po czwarte, chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z z powodu uwzględnienia skargi pomimo naruszenia art. 50, art. 51 oraz art. 59 i art. 59 a Prawa budowlanego. Jak już wyżej podniesiono, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, chociaż w obrocie prawnym obowiązuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu budowlanego. Ponadto, w niniejszej sprawie wyeliminowany został pierwotny projekt budowlany i pozwolenie na budowę, z powodu właśnie stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie byłoby bezprzedmiotowe tylko wówczas, gdyby od początku do końca przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym i w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, co w tej sprawie nie wystąpiło. Należy także zaznaczyć, że powyższy zarzut kasacyjny został błędnie sformułowany, z naruszeniem art. 176 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów) przepisów art. 50, art. 51 oraz art. 59 i art. 59 a Prawa budowlanego, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji i w jakim zakresie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do konkretyzacji zarzutów kasacyjnych. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.