II OW 6/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2014r. o rozstrzygnięcie sporu o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku M. W. dotyczącego dewastacji drenów na drodze [...] postanawia wskazać Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Wójt Gminy Legnickie Pole wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu o właściwość między Wójtem Gminy Legnickie Pole (dalej Wójt) a Starostą Legnickim (dalej Starosta) w sprawie wniosku M. W., dotyczącego dewastacji drenów na drodze nr [...], dokonanej przez J. K.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 9 września 2014 r. nr [...], zgodnie z art. 65 § 1 kpa, Starosta przekazał Wójtowi wniosek M. W.. Zdaniem Starosty, nie ma on kompetencji do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, zgodnie z art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej pw bądź Prawo wodne). Listem elektronicznym z 15 grudnia 2013 r. M. W. zwrócił się do Wójta z prośbą o zaprzestanie dewastowania systemu drenarskiego (sączków drenarskich), znajdujących się na działce nr [...] i naprawienie wyrządzonej szkody, wskazując, że zwracał się uprzednio z prośbą o udrożnienie drenu (sączka), znajdującego się na działce nr [...], który stał się niedrożny w wyniku ciągłego zatykania rurociągu głównego materiałem użytym do budowy nawierzchni drogi nr 381. Listem elektronicznym z 14 stycznia 2014 r. zwrócił się z tym samym wnioskiem do Starosty, po uzyskaniu informacji z Urzędu Gminy Legnickie Pole, że część drogi nr [...] jest własnością Skarbu Państwa i jest zarządzana przez Starostwo. W odpowiedzi z 16 stycznia 2014 r. Starosta wyjaśnił, że własność Skarbu Państwa stanowi droga nr [...], jest to droga dojazdowa do pól, z której korzystają miejscowi rolnicy, a z uzyskanych informacji Urzędu Gminy Legnickie Pole wynika, że droga zostanie przywrócona do stanu poprzedniego. Z załączonych do pisma fotografii wynika, że dewastację drogi spowodował również użytkownik działek [...] lub [...], który worał się w granice drogi, w związku z czym winien spowodować przywrócenie stanu poprzedniego. W dalszej części zawarto pouczenie, że urządzenia melioracji wodnych szczegółowe, do których zalicza się drenarkę, są własnością posiadacza gruntu i zgodnie z art. 77 pw, utrzymywanie tych urządzeń w stanie gwarantującym prawidłowe funkcjonowanie należy do obowiązku właścicieli gruntów na które to urządzenie wywiera korzystny wpływ. W przypadku stwierdzenia, że szkody dokonała osoba trzecia, fakt ten należy zgłosić organom ścigania a ewentualne odszkodowanie dochodzić na drodze powództwa cywilnego. Pismem z 3 lutego 2014 r. M. W., powołując art. 77 ust. 2 pw ponowił swą prośbę o podjęcie działań zmierzających do naprawienia rurociągu drenarskiego, zabezpieczenia go przed dalszą degradacją, umożliwienie bezpiecznego korzystania z drogi nr [...] i przywrócenie jej przejezdności. W piśmie z 10 marca 2014 r. wskazał, że dewastacji drenów na drodze nr [...] dokonał J. K.. Na podstawie art. 77 ust. 2 pw, wniósł o określenie zależności i proporcjonalnego do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych szczegółowych (drenów), znajdujących się na jego polu nr [...]. Pismem z 12 marca 2014 r. Starosta zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego o określenie granic obszaru, na który wywiera korzystny wpływ system melioracji na działce nr [...] w obrębie Legnickie Pole. Drugim pismem z 12 marca 2014 r., adresowanym do Urzędu Gminy Legnickie Pole, Starosta poinformował, że przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, może nakazać decyzją Wójt - na podstawie art. 29 pw. Osoby wymienione w takiej decyzji mogą na podstawie art. 480 Kodeksu cywilnego, w wypadku gdy obowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego nie stosuje się do treści nakazu, wystąpić do sądu o upoważnienie ich do wykonania zastępczego decyzji; niezależnie od wykonania zastępczego będą mogli domagać się naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki. Pismem z 4 kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego (dalej Marszałek) podał, że w prowadzonej ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, na terenie działki nr [...] nie figuruje sieć drenarska; z uwagi na brak materiałów i danych dotyczących wykonywanych inwestycji związanych z budową sieci drenarskich w obrębie Legnickiego Pola (prawdopodobnie są to urządzenia poniemieckie), nie ma możliwości określenia obszaru na który wywierają korzystny wpływ. Wójt podniósł, że nie jest organem właściwym w sprawie. Wskazał, że zgodnie z wniesionym podaniem, w granicach działek o numerze [...] i [...]znajdują się urządzenia wodne w postaci drenu odprowadzającego wodę. Uszkodzenie drenu na działce nr [...] spowodowało zmianę kierunku odpływu wód na grunty sąsiednie - na grunt stanowiący własność M. W. (działka nr [...]). Z analizy przepisów Prawa wodnego, orzecznictwa NSA i rozstrzygnięć SKO wynika, że w przedstawionej sytuacji ma zastosowanie art. 77 pw, a nie jak wskazał Starosta, art. 29 pw. Art. 77 pw jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej, to do tej spółki (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 pw wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1 nie jest wykonywany, to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny dren jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 77 pw. Jego uszkodzenie wymaga odbudowy, która to czynność wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż do odbudowy urządzeń stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych. W odpowiedzi z 11 lutego 2015 r. na wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość Starosta wskazał, że M. W. wystąpił z wnioskiem zarówno do wnioskodawcy, jak i do strony przeciwnej, o podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie zalewaniu jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wójt w piśmie z 8 września 2014 r. stwierdza, że zalewanie owej działki następuje w wyniku odprowadzania wód z działki nr [...], należącej do P. K.. Jest to bezpośrednia przeszkoda, która winna być usunięta przez właściciela gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pw, gdyż przeszkoda ta wprowadza zmianę w odpływie wody tej działki. Istnienie ewentualnych drenów (co nie zostało potwierdzone przez właściwe organy) jest nieistotne, gdyż przeszkodą w prawidłowym odpływie wód jest bezprawne działanie właściciela działki nr [...]. Zdaniem Starosty, kwestię tę winien rozstrzygnąć Wójt, stosownie do dyspozycji art. 29 pw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 ppsa). W niniejszej sprawie w sporze, który wynikł na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (od 1 kwietnia 2015 r. w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, dalej pw) pozostają organy samorządu terytorialnego: Wójt Gminy Legnickie Pole i Starosta Legnicki. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta (dalej wójt) posiadający kompetencje do działania na podstawie art. 29 ust. 3 pw, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, podlega kontroli instancyjnej samorządowego kolegium odwoławczego, stosownie do art. 17 pkt 1 kpa. Organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących określone w ustawie – Prawo wodne zadania z zakresu administracji rządowej, jak również kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 pw). W tej sprawie organy pozostające w sporze nie mają wspólnego organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 kpa, w związku z czym właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu o właściwość jest Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zainicjowane pismem elektronicznym M. W. z 15 grudnia 2013 r., którym zwrócił się do Wójta z prośbą o zaprzestanie dewastowania systemu drenarskiego (sączków drenarskich) znajdujących się na działce nr [...] i naprawienie wyrządzonej szkody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest dokonanie oceny wzajemnej relacji art. 29, art. 77 i art. 64b pw. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pw, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Stosownie do art. 29 ust. 3 pw, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 § 1 pw). Z dyspozycji art. 77 § 2 pw wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2 pw). W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodujące zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ustawodawca zaliczył drenowania (art. 73 ust. 1 pkt 1a pw). Hipotezy norm dekodowanych z art. 77 pw bądź art. 29 pw, są różne. Art. 29 ust. 3 pw znajduje zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Według informacji zawartych we wniosku z 29 grudnia 2014 r. i załączonych dokumentów, przyczyną zalewania działki nr [...], będącej własnością Mariusza Wana, był zespół czynników – w tym w szczególności wybudowanie przez J. K. bez pozwolenia wodnoprawnego rurociągu melioracyjnego na działce nr [...] i odprowadzenie wody z działki nr [...] do urządzeń drenarskich na działce nr [...]. Dren (sączek) na działce nr [...] stał się niedrożny, w wyniku ciągłego zatykania rurociągu głównego materiałem użytym do budowy nawierzchni drogi nr [...]; wykopania dziury odsłaniającej sączek na działce nr [...] i odprowadzania wód nielegalnie wybudowanym rurociągiem melioracyjnym z działki nr [...]. Art. 77 ust. 2 pw znajduje zastosowanie, gdy zainteresowani właściciele gruntów nie wykonują obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W konsekwencji, jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta (art. 140 ust. 1 pw; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9.3.2004 r., OW 21/04, Lex 156928; 28.8.2008 r., II OW 34/08, Lex 515661; 17.1.2012 r., II OW 139/11, Lex 1121243; 30.9.2014 r., II OW 90/14, Lex 588237; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13.5.2014 r., II SA/Łd 1349/13, Lex 1467992), jest władny nałożyć w formie decyzji obowiązki, o których mowa w art. 77 ust. 1 pw, biorąc pod uwagę treść pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli zostało wydane. Starosta pozostaje organem właściwym w postępowaniu legalizacyjnym (art. 64a ust. 1-4 pw), postępowaniu likwidacyjnym (art. 64a ust. 5 pw), jak i w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64b pw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zamiarem ustawodawcy było powierzenie staroście całości spraw związanych z rozstrzyganiem spraw dotyczących urządzeń wodnych wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje domniemywać, że nie było jego celem powierzenie rozstrzygania w tego samego typu sprawach dwu różnym organom (postanowienie NSA z 28.9.2011 r., II OW 78/11, Lex 1152214). Za nieuzasadniony uznać należy zaprezentowany przez Starostę pogląd, że "nie ma dowodów na istnienie sieci drenarskiej". Brak informacji o istnieniu sieci drenarskiej w ewidencji urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów, z uwagi na brak materiałów i danych dotyczących wykonywanych inwestycji, nie jest dowodem wystarczającym dla ustalenia, że taka sieć nie istnieje. Przeciwnie – Marszałek pismem z 4 kwietnia 2014 r. wyraził uzasadnione przypuszczenie, że wskazywane przez Wójta urządzenia są "prawdopodobnie urządzeniami poniemieckimi", a istnienie urządzeń drenarskich w naturze potwierdziła wizja lokalna, przeprowadzona dnia 25 marca 2014 r. na przedmiotowych działkach. Z art. 70 ust. 1 pw wynika, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Niniejszym celom służą urządzenia melioracji wodnych zarówno podstawowe, jak i szczegółowe. Zagadnienie należytego utrzymania urządzenia wodnego statuuje norma art. 64b pw stanowiąc, że w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. O charakterze urządzenia melioracji wodnej decyduje nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. W odrębnym postępowaniu zastosowanie w sprawie mogą znaleźć art. 64a ust. 1-4 bądź art. 64a ust. 5 pw, co ważyć będzie Starosta, dokonując ustaleń faktów istotnych dla aktu subsumcji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Legnickiego, jako organ właściwy do załatwienia sprawy na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ppsa.