IV SA/Wa 814/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki od decyzji Marszalka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w Gminie [...] gruntów leśnych na cele nieleśne. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że Wójt Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. wystąpił do Marszalka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w Gminie [...] gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 23,5491 ha na cele nieleśne (drogi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Marszalek Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w projekcie m.p.z.p. gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 1,2159 ha na cele nieleśne i nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o pow. 22,3322 ha. W dniu [...] listopada 2014 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Spółka powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1773/11) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 396/10), zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ale również wszystkie podmioty mające tytuł prawny do gruntów objętych wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Spółkę. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania Spółki za stronę postępowania. Spółka postawiła również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 i art. 134 k.p.a. Zdaniem Spółki organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Postawione w skardze zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postepowania. W istocie zmierzają one do podważenia przepisu art. 7 ust. 3a ustawy i do podważenia tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13. Opierają się zaś na przyjętym przez skarżącą, a nie mającym uzasadnienia prawnego założeniu, że postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie indywidualnej . Trzeba zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności poglądów co do tego, czy właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze są stroną tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w dniu [...] stycznia 2015 r., a więc po dniu wejścia w życie nowelizacji ustawy o z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (26 maja 2013 r.). W przepisie art. 7 dodano wówczas ust. 3a, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ta nowelizacja miała na celu przyśpieszenie prac planistycznych bardzo kosztownych dla gmin. W tej w kwestii wypowiedział się następnie Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale II OPS 1/13. Stwierdził mianowicie, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie postepowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnie zostało wszczęte wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. a zatem już po dniu wejścia w życie przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium odwoławcze zastosowało ten przepis i w konsekwencji prawidło stwierdziło, że skarżąca Spółka nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji Marszalka Województwa [...] dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów. Zdaniem Spółki powołany przepis "poszerza definicje strony zawarta w art. 28 k.p.a. Odnosząc się tego zarzutu, trzeba podkreślić, że interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot domagający się ochrony. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (nieleśne), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze innych środków prawnych, które przewidziane zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o samorządzie gminnym. W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Na koniec trzeba podkreślić, że procedura uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Innymi słowy, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem jest postępowanie zmierzające do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolne (nieleśne), inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. W tym postępowaniu ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy określone przysługującym jej władztwem planistycznym. Decyzja w sprawie przeznaczenia gruntów na cele nierolne skierowana do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. W związku z tym Sąd uznaje za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 i art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 124 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił w niej stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania i określił prawne przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji przez skarżącą. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z tym nie można mu zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zamianę przeznaczenia gruntów, bez konieczności wszczynania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nie było więc podstaw prawych do wszczynania postępowania odwoławczego i późniejszego umorzenia tego postępowania z powodu stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., obowiązek badania legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.