II OSK 2528/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2120/14 w sprawie ze skargi C. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. B. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2120/14 oddalił skargę C. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014 r., którym stwierdził nieważność postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. uchylającego w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] września 2007 r. i ustalającego dla inwestora – C. J. B. opłatę legalizacyjną w kwocie 75.000 zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację, przy ul. [...] w W. Jak wskazał organ odwoławczy inwestor rozbudowując i przebudowując garaż i lokal mieszkalny wykonał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę garażu przy ul. [...]. Potwierdza to uzasadnienie decyzji Mazowieckiego WINB z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB dla W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy ww. budynku i przede wszystkim decyzja PINB dla W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. GINB podkreślił, że w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie zaś art. 71a tej ustawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, jeżeli zmiana taka powstała w wyniku samowolnego wykonywania szeregu obiektów budowlanych, czy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem, a nie przyczyną, którą są poszczególne jednostkowe samowole. Następnie organ stwierdził, że z uwagi na brak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy istotnych odstępstw, pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia Mazowieckiego WINB z dnia [...] lutego 2008 r. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania rodzi skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego rażąco naruszyły art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., bowiem inwestor wykonał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od decyzji z [...] lutego 2003 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego i decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę garażu przy ul. [...]. Skargę na postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2014 r., złożył C. B. i zaskarżając je w całości wniósł o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. oddalił skargę uznając, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa materialnego lub istotne wady w przeprowadzonym postępowaniu. Sąd podzielił stanowisko GINB, że weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w art. 71 Prawa budowlanego ustawodawca uregulował postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z którego wyłączył przypadki, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 71 ust. 6 pkt 1 i 2). Natomiast wówczas, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Przyjąć zatem należy, że art. 71a Prawa budowlanego dotyczy tylko takiej zmiany sposobu użytkowania, która wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec powyższego, w przypadku gdy inwestor wykonuje roboty budowlane w warunkach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia przede wszystkim postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Taka legalizacja robót budowlanych wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71a Prawa budowlanego. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, z akt wynika bowiem, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB dla W. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wydanie w przedstawionej sytuacji postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego, przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł C. B., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: 1) naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez: a) nieprawidłowe ustalenie, że decyzja PINB z [...] stycznia 2014 r. zapadła dla inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, b) brak wyjaśnienia kwestii, jakie zmiany w budynku przy ul. [...] zostały zalegalizowane unieważnionym postanowieniem Mazowieckiego WINB z [...] lutego 2008 r., c) brak wyjaśnienia, jakie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności wywołało unieważnione postanowienie z [...] lutego 2008 r. 2) naruszenia prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 71a ust. 2 i art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że postanowienie Mazowieckiego WINB z [...] lutego 2008 r. zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze C. B. wniósł o zasądzenie od GINB na jego rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów adwokackich wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w sentencji unieważnionego postanowienia z [...] lutego 2008 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wskazano, że dotyczy ona samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. Zabrakło w zaskarżonym wyroku oraz w badanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu GINB z [...] lipca 2014 r. wyjaśnienia kwestii, czy toczące się postępowanie legalizacyjne rzeczywiście dotyczy tych samych robót i tych samych części budynku, których dotyczyło unieważnione postanowienie Mazowieckiego WINB z [...] lutego 2008 r. W ocenie skarżącego konieczne byłoby w tym zakresie zbadanie dokumentacji, na podstawie której w postanowieniu z [...] lutego 2008 r. ustalona została opłata legalizacyjna oraz dokumentacji zebranej w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z [...] stycznia 2014 r. nakładającej obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. Skoro ani GINB w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, ani Sąd w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem czynności tej nie wykonał, to nie można uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona. W ocenie skarżącego postanowienie legalizacyjne wydane w dniu [...] lutego 2008 r. nie wywołało takich skutków, które byłyby niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami praworządności. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona przez C. B. oparta została na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie orzekający w trybie nadzoru GINB w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, że organ nadzoru budowlanego - Mazowiecki WINB wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. o ustaleniu dla C. B. opłaty legalizacyjnej, w kwocie 75.000 zł, za samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. - dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 71a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższe rażące naruszenia prawa uzasadniało, w ocenie GINB, stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zgodnie z powołanym wyżej art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku stwierdzenia, że inwestor wykonał obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów - właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2). Z kolei przepis art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wymienionych wyżej przepisów Prawa budowlanego, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest bowiem tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy zauważyć, że orzekający w trybie stwierdzenia nieważności GINB nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu faktycznego, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia, że samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w W., zalegalizowana postanowieniem Mazowieckiego WINB z dnia [...] lutego 2008 r., wiązała się z wykonaniem przez inwestora robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy wynikają natomiast wnioski wprost odmienne. Z zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 28 października 2005 r. wynika, że C. B. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że w dniu 22 października 2005 r. zakończył nadbudowę istniejącego garażu wraz z jego rozbudową na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. W dniu [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin dokonanej nadbudowy i rozbudowy garażu potwierdzonych protokołem nr [...] (k-8 akt administracyjnych), w którym wskazał, że nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania rozbudowanej części obiektu. Dopiero w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2007 r. potwierdzonych protokołem nr [...] (k-30 akt administracyjnych) organ stwierdził, że na parterze budynku mieszkalno-usługowego jest czynna restauracja, która zajmuje przebudowany garaż (piwnice) oraz dawny lokal sklepu wielobranżowego, a zatem także część budynku nie objętą decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o pozwoleniu na nadbudowę i rozbudowę garażu. Tym samym można uznać, że GINB nie wykonał obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, czyli przepisów art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazane uchybienie proceduralne popełnione przez GINB, a polegające na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy koniecznych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia nie zostały dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zaniechał w istocie oceny, czy orzekający w sprawie organ administracji podjął wszelkie czynności niezbędne do jej dokładnego wyjaśnienia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.). Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego okoliczności, że inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę nawet w przypadku, gdy nie miały one związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie wyklucza możliwości legalizacji późniejszej samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w trybie art. 71a Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej zakwestionowanie tej legalizacji wymagałoby bowiem uprzedniego stwierdzenia, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wiązała się z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę lub zmiana ta została dokonana w ramach realizacji robót budowlanych powodujących odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy garażu. Ustalenia jednak tego faktu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jak już wcześniej zauważono, nie nastąpiło. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że legalizacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania przed zakończeniem postępowania w sprawie odstępstw od projektu budowlanego popełnionych przy budowie obiektu rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i stanowi naruszenie prawa o takim ciężarze gatunkowym, który uzasadnia wyeliminowanie postanowienia o legalizacji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tych warunkach należało uwzględnić wniesioną przez C. B. skargę kasacyjną. Podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego - 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 71a Prawa budowlanego są bowiem uzasadnione. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Warunek ten w sprawie niniejszej został spełniony, a wydane w sprawie postanowienia GINB podlegały uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Z tych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.