II GSK 3617/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 696/15 w sprawie ze skargi Marszałka Województwa Małopolskiego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz Marszałka Województwa Małopolskiego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 696/15, po rozpoznaniu skargi Marszałka Województwa Małopolskiego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze, 1/ uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; oraz 2/ zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania. I Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. postanowił o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] oraz nr [...], wystawionych w dniu [...] grudnia 2014 r. przez Marszałka Województwa Małopolskiego wobec D. B. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni zaakceptował stanowisko organu I instancji, iż wskazanie w ww. tytułach wykonawczych nieprawidłowego adresu zobowiązanej stanowiło przeszkodę do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej, stosowanie do art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.). Organ wskazał, że Marszałek Województwa Małopolskiego, wystawiając powyższe tytuły wykonawcze, podał adres zobowiązanej: Ł. [...], g. W., powiat t., podczas gdy z ustaleń organu wynikało, że prawidłowy adres skarżącej to: K., ul. R. [...], powiat t.. Organ II instancji nie uznał argumentacji Marszałka, że wskazany w tytułach wykonawczych adres zobowiązanej został podany przez nią samą we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ zaznaczył, że nie wystarczy podać w tytule wykonawczym jakiegokolwiek adresu zobowiązanej, ponieważ podanie prawidłowego adresu zamieszkania zobowiązanego będącego osobą fizyczną, stanowi obok imienia i nazwiska obligatoryjny element i konieczną treść tytułu wykonawczego, z mocy art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zaistniała nieprawidłowość stanowiła przeszkodę do skutecznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) ponieważ nie istniał obowiązek przekazania tytułu wykonawczego do organu właściwego miejscowo skoro nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Marszałek Województwa Małopolskiego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach i zarzucając naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz art. 65 k.p.a. Skarżący stwierdził, że prawidłowo wystawił tytuł wykonawczy, a adres zobowiązanej był zgodny z jego wiedzą w tym zakresie, tj. z wnioskiem zobowiązanej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Nadto strona skarżąca wywiodła, że organ nie będąc właściwym miejscowo, winien przekazać tytuły wykonawcze właściwemu organowi egzekucyjnemu, czego nie uczynił. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu był sposób postępowania organu egzekucyjnego w sytuacji gdy przekazane mu przez wierzyciela tytuły wykonawcze zawierały nieaktualny (w dacie otrzymania przez organ egzekucyjny) adres zamieszkania zobowiązanej. Skarżący – wierzyciel wskazywał na konieczność zastosowania art. 65 §1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jeżeli organ samodzielnie ustalił aktualny adres zamieszkania zobowiązanej. Natomiast organy uważały, że przed wszczęciem postępowania (doręczeniem tytułów wykonawczych zobowiązanej) niemożliwe było stosowanie powyższej procedury nawet w sytuacji, gdy organy dysponowały prawidłowym adresem, bowiem w to miejsce należało zastosować art. 29 § 2 u.p.e.a., czyli wydać postanowienie organu egzekucyjnego o nieprzystąpieniu do egzekucji. Sąd przypomniał również, że organ egzekucyjny miał świadomość jaki jest właściwy adres zobowiązanej, ponieważ dane te uzyskał dzięki wykorzystaniu dostępu do ewidencji opartej na składanych dokumentach identyfikacyjnych (NIP) w urzędzie skarbowym oraz dzięki wykorzystaniu aplikacji "serce" pozwalającej uzyskać dane z Systemu Rejestracji Centralnej. Z danych tych wynikało, że adresem zamieszkania (który nie musi być identyczny z adresem zameldowania) zgłoszonym na formularzu NIP-3 od dnia [...] lipca 2011 r. był adres: K. [...]-[...], ul. R. [...]. Ten sam adres, jako adres zameldowania, znajdował się w Systemie Rejestracji Centralnej. Natomiast skarżący wskazał jako adres zamieszkania zobowiązanej: Ł. [...], [...]-[...] B. i wyjaśniał, że adres ten został podany przez zobowiązaną, jako jej adres zamieszkania we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zaznacza, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący powinien mieć świadomość problemów z podaniem aktualnego adresu w tytule wykonawczym – upomnienie skierowane do zobowiązanej (przed wystawieniem tytułu wykonawczego) zostało bowiem zwrócone przez pocztę z adnotacją "Przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat (...) wyprowadził się". WSA w rozpoznawanej sprawie podzielił poglądy zaprezentowane w wyrokach, w których dokonano wykładni zbieżnej z interpretacją skarżącego wierzyciela i w konsekwencji uznał, że organy błędnie zinterpretowały art. 29 § 2 u.p.e.a., co doprowadziło do jego, błędnego zastosowania w sprawie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż art. 65 § 1 k.p.a., na który powołał się skarżący, jest stosowany, jeżeli nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania. Przepis ten nie zawiera takich ograniczeń i dotyczy sytuacji, kiedy strona dopiero wnosi o wszczęcie postępowania, przy czym swoje podanie kieruje do organu niewłaściwego w sprawie. Zasada niezwłocznego, z urzędu, przekazywania organowi właściwemu podania wniesionego do organu niewłaściwego jest jedną z ugruntowanych reguł wszczynania postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA, brzmienie art. 65 § 2 k.p.a. (podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu) tylko potwierdza, że 65 § 1 k.p.a. stosuje się do sytuacji, gdy nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., kierowany do egzekucji i wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy winien m. in. zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu. Wskazanie adresu zamieszkania lub siedziby zobowiązanego jest konieczne, ponieważ ma bezpośredni wpływ na ustalenie właściwości organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny z urzędu bada jednak swoją właściwość (miejscową i rzeczową) na zasadzie art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Obowiązek ten oznacza, że adres zamieszkania wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym nie jest wiążący dla organu, mając jedynie znaczenie posiłkowe. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zgodnie z ww. zasadą zweryfikował z urzędu informacje wierzyciela o aktualnym adresie. W ocenie Sądu, stanowisko organów godzi w podstawową zasadę załatwienia sprawy indywidualnej, które winno być przeprowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organ egzekucyjny swojej niewłaściwości, w tym zakresie zastosowanie winien mieć art. 65 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. Przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. nie może więc stanowić podstawy nieprzystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi w sytuacji, gdy konkretny organ nie jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z powodu właściwości miejscowej, czy rzeczowej. WSA podkreślił, że w sprawie niniejszej organ znał adres zobowiązanej pomimo błędnego wskazania przez wierzyciela jej miejsca zamieszkania, wobec czego należało zastosować art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zdaniem WSA, zaakceptowanie zastosowania przez organy art. 29 § 2 u.p.e.a. mogłoby doprowadzić do wielokrotnego nieprzystępowania do egzekucji w sytuacji ponownej zmiany adresu przez zobowiązaną w czasie obiegu tytułu wykonawczego pomiędzy wierzycielem, a organem egzekucyjnym. Po zwrocie tytułów wykonawczych i ponownym przesłaniu ich przez wierzyciela organ egzekucyjny zobowiązany byłby ponownie sprawdzić swoją właściwość miejscową i ustalić aktualny adres zobowiązanej. W sytuacji gdyby zobowiązana znowu zmieniła swoje miejsce zamieszkania cała procedura zostałaby powtórzona, co z kolei byłoby sprzeczne z zasadą szybkości postępowania egzekucyjnego. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd postanowień obu instancji, chociaż rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd i przy braku naruszeń przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 27 § 1 pkt 2 i art. 29 § 2 u.p.e.a. i nieoddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 poprzez wskazanie i przyjęcie, że tytuł wykonawczy nie powinien zawierać prawidłowego adresu dłużnika; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę postępowania dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że organ egzekucyjny niezasadnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny nie jest związany wnioskiem wierzyciela i podstawą egzekucji nie jest prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych polegającą na przyjęciu, że adres o jakim mowa w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., to adres nieaktualny już w chwili wystawienia tytułu wykonawczego, a także z uwagi na niejasność wskazówek co do dalszego postępowania także co do wskazań dotyczących ustalenia właściwości organów egzekucyjnych występujących, czy mogących występować w sprawie; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że organ egzekucyjny miał obowiązek przekazać tytuł wykonawczy zawierający nieaktualny adres dłużnika do organu egzekucyjnego właściwego miejscowo; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 2 i art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że mimo, iż tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów tegoż artykułu, organ egzekucyjny nie miał obowiązku zwrotu tytułu wykonawczego. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Podstawową zasadą przyświecającą ustawodawcy w dążeniu do sprawności działania organów administracyjnych przy załatwianiu spraw indywidualnych było ustanowienie prawa, które zapewniłoby działanie organów sprawne, bez zbędnej zwłoki. Powyższa zasada dotyczy także postępowania egzekucyjnego uregulowanego w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., stwierdzając, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., bowiem wierzyciel mimo ciążącego na nim obowiązku wskazania aktualnego adresu zamieszkania zobowiązanego (art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) podał adres nieaktualny. W ocenie organu, fakt że znany mu jest aktualny adres zamieszkania zobowiązanego, nie konwaliduje wadliwego tytułu wykonawczego i nie uzasadnia przekazania tegoż tytułu organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Powyższe stanowisko organu administracyjnego godzi w podstawową zasadę załatwienia sprawy indywidualnej, które winno być przeprowadzone, jak wskazano na wstępie – sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organ egzekucyjny swojej niewłaściwości. Wobec tego jest rzeczą oczywistą, że w tym zakresie winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z powyższą regulacją, która realizuje zasadę załatwienia sprawy indywidualnej bez zbędnej zwłoki i w sposób sprawny – organ, do którego został niewłaściwie skierowany wniosek o prowadzenie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym, ma obowiązek przekazania w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu. W tym stanie rzeczy należy całkowicie podzielić stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji i zaakceptować pogląd, że przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi w sytuacji, gdy konkretny organ nie jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z powodu właściwości miejscowej, czy rzeczowej. Przepis ten przewiduje tylko i wyłącznie dwie przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, a mianowicie: 1) gdy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek nie podlegający egzekucji administracyjnej; 2) gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. do obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego należy obowiązek wskazania przez wierzyciela imienia, nazwiska i adresu zobowiązanego. Na organie egzekucyjnym spocznie obowiązek kontroli poprawności powyższych danych (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Zwrot tytułu wykonawczego przez organ byłby uzasadniony w sytuacji nie wskazania przez wierzyciela prawidłowego adresu zamieszkania zobowiązanego i brak wiedzy organu na temat aktualnego adresu zamieszkania tegoż zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie występuje szczególna sytuacja, gdyż organ zna adres zobowiązanego pomimo błędnego wskazania przez wierzyciela miejsca zamieszkania zobowiązanego. Ta właśnie szczególna sytuacja uzasadnia zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., tj. przekazanie tytułu wykonawczego organowi właściwemu miejscowo. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2010 r., II FSK 2063/08, Lex Omega nr 596211 i z dnia 26 lutego 2014 r., II FSK 735/12) oraz jest akceptowane w nauce prawa (zob. np. C. Kulesza, komentarz do art. 29 w: D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015). Ponadto zaakceptowanie prezentowanej przez organy wykładni i zastosowania art. 29 § 2 u.p.e.a., w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy mogłoby doprowadzić do wielokrotnego nieprzystępowania do egzekucji, gdyby zobowiązana ponownie zmieniła adres w okresie "krążenia" tytułu wykonawczego pomiędzy wierzycielem, a organem egzekucyjnym. Po zwrocie tytułów wykonawczych i ponownym przesłaniu ich przez wierzyciela, organ egzekucyjny zobowiązany byłby bowiem ponownie sprawdzić swoją właściwość miejscową i ustalić aktualny adres zobowiązanej. W sytuacji gdyby zobowiązana znowu zmieniła swoje miejsce zamieszkania cała procedura zostałaby powtórzona (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2017 r. I SA/Kr 1481/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.