I OSK 2345/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 766/13 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 766/13, uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. Z. i M. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. M. J. zwróciła się do Wojewody Pomorskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnym obszarem RP. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2010 r. G. S. zwróciła się do Wojewody Pomorskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., odmówił potwierdzenia M. J. i G. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania M. J., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. J., uznał, że jest ona uzasadniona. Wskazano, że M. J. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego, która dotyczyła odmowy przyznania prawa do rekompensaty G. S. i M. J. Z decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wynika zaś, że Minister Skarbu Państwa wydał decyzję odwoławczą tylko w odniesieniu do M. J. Organ odwoławczy powinien wyjaśnić, czy M. J. wniosła odwołanie w imieniu własnym, czy także w imieniu drugiej strony postępowania, a jeżeli tak, to należało wezwać M. J. do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa od G. S. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd I instancji wskazał, że Minister Skarbu nie uwzględnił złożonego do akt przedmiotowej sprawy prawomocnego wyrok Sądu Wojewódzkiego w Słupsku z dnia 19 lutego 1990 r., sygn. akt I C 562/90, w którym ustalono, że T. Z. i M. Z. w związku z wojną rozpoczętą w roku 1939 pozostawili na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Polski mienie nieruchome: grunty rolne w S., powiat [...], województwo [...] (10 mórg austriackich) oraz w U., powiat [...], województwo [...] (8,5 morgi austriackiej), budynek mieszkalny murowany, kryty blachą, drewutnię i drewnianą oborę. Przedłożono więc dokument, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1090, dalej: ustawa o rekompensacie), świadczący o pozostawieniu przez poprzedników prawnych M. J. nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Wyrokiem tym były związane, na podstawie art. 365 § 1 K.p.c., organy obu instancji, a więc nie były one uprawnione do dokonywania własnych ustaleń. Podkreślono, że Minister Skarbu Państwa pominął wiążącą moc prawomocnego wyroku sądu powszechnego, nie zastosował się do ustaleń wynikających z jego sentencji i przyjął odmienne ustalenia faktyczne i wynikającą z nich inną ocenę prawną. Uznano więc, że organ II instancji naruszył przepis art. 365 § 1 K.p.c., a w konsekwencji także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną wniósł Minister Skarbu Państwa, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i oddalenia skargi lub ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 4 pkt 3 ustawy o rekompensacie, ponieważ niewłaściwie ustalono, że prawomocny wyrok o sygn. akt I C 5 62/90 stanowił dokument świadczący o pozostawieniu przez T. Z. i M. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 powołanej ustawy. Tymczasem w wyroku tym ustalono jedynie, że T. Z. i M. Z. w związku z wojną rozpoczętą roku 1939 pozostawili na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Polski określone w tym wyroku nieruchomości. Sąd powszechny ograniczył się więc jedynie do stwierdzenia, że nieruchomości zostały pozostawione w związku z wojną, ale nie zbadał, na jakiej podstawie zostało to dokonane. Organ II instancji nie prowadził postępowania przeciwko wyrokowi ustalającemu, ale badał okoliczności pozwalające na przyznanie rekompensaty. Ponadto w postępowaniu odwoławczym nie zaistniały żadne okoliczności, które pozwalałby na uznanie, że M. J. występuje w imieniu G. S. Organ nie był więc zobowiązany do oceny pełnomocnictwa M. J. w tej kwestii; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 365 § 1 K.p.c., ponieważ bezzasadnie przyjęto, że organ pominął wiążącą moc prawomocnego wyroku sądu powszechnego poprzez niezastosowanie się do ustaleń wynikających z jego sentencji i przyjęcie odmiennych ustaleń faktycznych i wynikającej z nich odmiennej oceny prawnej; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 138 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów. Doprowadziło to Sąd I instancji do uznania, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym przez te przepisy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). NSA, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym –zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd oraz uzasadnić swoje twierdzenia. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy więc odnieść się do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie podniesione zarzuty należy jednak ocenić łącznie, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. Podnieść należy, że WSA w Warszawie zbyt pochopnie uznał, iż sprawa przesiedlenia T. Z. i M. Z. została przesądzona w wyroku Sądu Wojewódzkiego w Słupsku z dnia 19 lutego 1990 r., sygn. akt I C 562/90. Wyrok ten wskazywał na charakter związku pomiędzy wojną rozpoczętą w roku 1939, a faktem przesiedlenia. Nie wykazano w nim jednak, czy pozostawienie majątku miało charakter bezpośredni, czy też pośredni. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż osoby, które straciły swój majątek w związku z przesiedleniami dokonanymi w ramach akcji "Wisła", nie mogą domagać się rekompensat przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1090, dalej: ustawa o rekompensacie), ponieważ tego rodzaju przesiedlenie nie miało bezpośredniego związku z II wojną światową (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2013 r., sygn. I OSK 3/12, z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 113/13). Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 2 ustawy o rekompensacie, prawo do tejże rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości, jeżeli w dniu 1 września 1939 r. był obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je w wyniku wypędzenia lub na podstawie tzw. układów republikańskich z 1944 r. i umowy z 1945 r. oraz jest obywatelem polskim w chwili złożenia wniosku o realizację prawa do rekompensaty. Przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w roku 1939 były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 ustawy o rekompensacie). W sprawie bezsporne jest, że T. Z. i M. Z. pozostawili majątek w miejscowościach, które do roku 1951 pozostawały w granicach Polski. Nie jest to zatem teren, który w dniu 1 września 1939 r. był terenem dawnej Rzeczypospolitej. Zmiana granic nie nastąpiła w wyniku działań wojennych, ale w wyniku porozumień zawartych po wojnie pomiędzy dwoma sąsiadującymi ze sobą państwami. Tak więc jedna z przesłanek wskazanych w art. 1 ustawy o rekompensacie nie została spełniona. Podobnie ocenić należy przesłankę dotyczącą powodów opuszczenia nieruchomości przez jej właścicieli. W przedmiotowej sprawie nie był to przymus, będący bezpośrednim następstwem działań wojennych i zdarzeń im towarzyszących, ale decyzje polityczne władz Polski, które uznały, że przesiedlenia są jedynym sposobem ograniczenia działalności na terenach Polski nacjonalistycznego, ukraińskiego podziemia. Oczywiście można uznać, że wysiedlenia dokonane w ramach akcji "Wisła" były dalekimi skutkami II wojny światowej, ale nie miały z tą wojną związku bezpośredniego. Wydarzenia, w wyniku których T. Z. i M. Z. zostali przesiedleni, były podjęte przez władze polskie już po II wojnie światowej i nie miały z nią żądanego bezpośredniego związku a były skutkiem prowadzonej polityki wewnętrznej. Następstwa przesiedleń, które miały miejsce w roku 1947, zostały uregulowane, na co wskazał Minister Skarbu, w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339, ze zm.), tak więc sytuacja majątkowa osób przesiedlonych w ramach akcji "Wisła" jest uregulowana w inny sposób, niż w przypadku osób wysiedlonych i repatriowanych do Polski z terenów, które po roku 1945 nie weszły w skład Polski. Wskazać należy, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż Minister Skarbu Państwa miał obowiązek zbadać, czy wnosząca odwołanie M. J. działa w imieniu G. S. W przypadku współuczestnictwa materialnego (a z taką sytuacją organ miał do czynienia w przedmiotowej sprawie) złożenie odwołania przez jedną ze stron powoduje, że postępowanie toczy się dalej wobec pozostałych. W takim wypadku jedynym obowiązkiem organu, zgodnie z art. 131 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), jest zawiadomienie pozostałych stron. Natomiast, jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, na organie nie spoczywa z urzędu obowiązek badania upoważnienia strony, która wniosła odwołanie, do reprezentowania innych stron. W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P. P. s. a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P. p. s. a Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.