II OSK 2955/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 786/13 w sprawie ze skargi Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Klasztoru [...] (Klasztor [...]) w K. (zwanego dalej Klasztorem) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" sp. z o.o. w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych: przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego w tym przebudową dachu oraz instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodną, kanalizacji opadowej i sanitarnej, centralnego ogrzewania, wody lodowej, wentylacji mechanicznej, telekomunikacyjnej, gazowej oraz budową wnętrzowej stacji transformatorowej dla zamierzenia budowlanego przy ul. [...] w K., na działce [...], [...] obr. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Klasztoru od powyżej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał ją w mocy. Rozpoznając wniosek Klasztoru o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, zaś decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją, stwierdzając, że badana decyzja z dnia [...] września 2009 r. nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. złożył Klasztor, wskazując w nim na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 oraz fakt stwierdzenia ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r. w oparciu, o którą zostało wydane ww. pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. Na skutek wniosku Klasztoru o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy skarżone postanowienie. Wskazując na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) organ uznał, że sprawa ta nie mogła być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Jak podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ostatni z ww. przepisów spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady z art. 16 K.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz sprawę, którą ona załatwiła. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę, co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie tej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna i stan faktyczny. Ponieważ decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. była przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 K.p.a., to brak jest podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Fakt podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12) nie wyeliminuje z obiegu prawnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., jak również nie pozbawia jej waloru ostateczności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. w dalszym ciągu jest postępowaniem zakończonym funkcjonującą w obiegu prawnym ostateczną decyzją merytoryczną. To zaś jest obiektywną przesłanką bezwzględnie uniemożliwiającą wszczęcie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Skargę na powyższe postanowienie złożył Klasztor, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61a K.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a., art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na nieważnościowy tryb kontrolowanego postępowania, podkreślając, że wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W tym zakresie Sąd podkreślił, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacja powyższego przepisu w ocenie Sądu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia – od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się, bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Taka sytuacja zdaniem Sądu zaistniała w rozpoznawanej sprawie, dlatego też kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę, była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącego i zakończonym funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. Dopóki, zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan sprawy, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Klasztor, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.), a mianowicie: 1. naruszenie art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wymienionymi ad. pkt a, b, c, d przepisami postępowania, poprzez zaniechanie uchylenia naruszającej prawo decyzji organu administracyjnego i w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. (poprzez bezzasadne oddalenie skargi) w wyniku nie dostrzeżenia naruszenia przez kontrolowany organ administracyjny przepisów postępowania, a to przepisów: a. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie istnieją przyczyny, dla których postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte, w szczególności uznanie, że zachodzi stan rzeczy prawomocnie osądzonej i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego i utrzymanie w mocy zaskarżonego (rażąco naruszającego prawo) postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r.; b. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i zebrania zgodnie z powołanymi przepisami materiału dowodowego wskazującego na fakt rażącego naruszenia prawa przez decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, c. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że żądanie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia GINB było objęte stanem res iudicatae, podczas gdy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie wyłącza możliwości ponownego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy pojawiły się nowe istotne okoliczności rzutujące na zgodność z prawem wydanego orzeczenia (którego oceny zgodności z prawem - stwierdzenia nieważności domaga się strona), a we wniosku z dnia 21 listopada 2012 r. przytoczone zostały nowe fakty i okoliczności o istotnym i wiążącym organ znaczeniu dla sprawy, a zatem od strony przedmiotowej nowo inicjowane postępowanie nie było tożsame z postępowaniem nieważnościowym prawomocnie zakończonym; d. naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania z urzędu, mimo iż oczywistym jest, że zaskarżona decyzja (tj. decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) jest obarczoną ciężką wadą powodującą jej nieważność, a zatem (nawet gdyby przyjąć błędną koncepcję organu, zgodnie z którą żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych) należało wszcząć postępowanie z urzędu, a w konsekwencji naruszenie poprzez jego niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzje te rażąco naruszały prawo; - naruszenie przepisów postępowania w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji i błędnego uznania, że w sprawie zachodziła przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącego Klasztoru przedstawionych w skardze do WSA (w szczególności zarzutu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz argumentu podnoszącego, iż w sprawie zaszły nowe okoliczności faktyczne w postaci stwierdzenia przez SKO w Krakowie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w K. (decyzja WZ z [...] kwietnia 2007 r.). będącej podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi nową okoliczność uzasadniającą zbadanie na nowo zasadności podjęcia postępowania nieważnościowego i przesądza o braku stanu res iudicatae. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Klasztor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, z uwagi na to, iż trafne uwagi Sądu pierwszej instancji, co treści rozumienia zastosowanych w sprawie norm prawnych nie zostały przełożone do okoliczności zaistniałych w rozpoznawanej sprawie. I tak podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, iż z konstrukcji art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el). Kluczowe w tym zakresie pozostaje więc ustalenie tożsamości sprawy już rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się strona. Tożsamość tę, jak to trafnie zauważono w skarżonym wyroku określają zarówno elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, podkreślić trzeba, iż były one znane Sądowi pierwszej instancji, jednak zupełnie nie odniósł ich on do okoliczności niniejszej sprawy, a przede wszystkim do wniosku Klasztoru z dnia 21 listopada 2012 r. żądającego ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego. We wniosku tym wskazano dwie podstawy żądania wszczęcia tego nadzwyczajnego postępowania. Pierwszą stanowił fakt podjęcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, drugą zaś stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy (ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r.) w oparciu, o którą wydano pozwolenie na budowę. Ostatnia z tych okoliczności nie mogła być przy tym przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2011 r. Okoliczność ta, zupełnie podstawowa z punktu widzenia żądania strony, została całkowicie zignorowana przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż eliminowała ona tożsamość stanów faktycznych pomiędzy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. a tą, której wydania domagał się Klasztor w niniejszym postępowaniu. Zważywszy na powyższe, za zasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. Ponieważ na obecnym etapie postępowania przedwczesna pozostaje ocena, czy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. obarczona jest wadą nieważności postępowania, nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.