VII SA/Wa 221/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Przedmiotem skargi (...) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r. znak: (...) Orzeczeniem tym organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia (...) września 2014 r. znak: (...), umarzającym postępowanie w sprawie sporządzenia oraz doręczenia odpisu decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż pismem z dnia (...) lipca 2013 r. (...) zwrócili się do GINB o przesłanie odpisu decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę zjazdu i wyjazdu ze stacji paliw w miejscowości (...). Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r. znak: (...), utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił sporządzenia oraz doręczenia (...) odpisu ww. decyzji. W treści postanowienia organ wskazał, że wnioskodawcy nie zostali uznani przez organ wojewódzki za strony postępowania zakończonego wymienioną decyzją Wojewody (...), i w związku z tym nie mogą na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. żądać przesłania odpisu tej decyzji. W związku ze skargą (...), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2755/13 uchylił ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku, jak podał dalej organ, Sąd wskazał, że "Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę (decyzja Wojewody (...) zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę) określony jest w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a. W postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody (...), skarżący nie byli stroną postępowania, organ nie doręczał im decyzji. Jeżeli organ nie doręczył decyzji podmiotowi, który uważa, że powinien być stroną, to przysługuje mu jedynie ochrona poprzez żądanie wznowienia postępowania w tej sprawie. Dokonanie oceny, czy skarżący posiadają przymiot strony może nastąpić, o ile takie podanie o wznowienie zostanie wniesione, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można uzyskać decyzji (kopii, odpisu ani skutecznie żądać doręczenia decyzji), na podstawie art. 73 k.p.a. Żądanie doręczenia decyzji, wglądu do akt, czy też doręczenia kopii czy odpisu dokumentu przez podmiot, który nie był stroną postępowania, w stanie prawnym od (...) kwietnia 2011 r. jest podstawą do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a." I dalej, organ powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 170 tej ustawy. Stwierdził, iż orzekając ponownie w sprawie, na skutek ww. wyroku, jest związany oceną prawną w nim wyrażoną. W konsekwencji podał, że (...) nie zostali uznani za strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...). Dlatego też zasadne było umorzenie postępowania wszczętego z ich wniosku o sporządzenie i doręczenie im odpisu wymienionej decyzji Wojewody. Organ podkreślił, iż orzekając w sprawie musiał wziąć pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia Sądu. To zaś m. in. oznacza, że w ramach tego postępowania nie był władny badać prawidłowości ustaleń organu wojewódzkiego co do kręgu stron postępowania dotyczącego decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...). Z tych też przyczyn utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia (...) września 2014 r. W skardze na to postanowienie, (...) wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i uchylenie postanowienia z dnia (...) września 2014 r. umarzającego postępowanie w sprawie sporządzenia oraz doręczenia odpisu decyzji organu wojewódzkiego. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucili naruszenie art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieśli, iż organ utrzymując w mocy postanowienie własne, zaniechał oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie zbadał, czy w sprawie występują podstawy do uznania skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r. znak: (...) należy poprzedzić wskazaniem na to, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2755/13, działając ze skargi (...), uchylił kontrolowane wówczas postanowienie GINB z dnia (...) października 2013 r. znak: (...) i poprzedzającego go postanowienie tego organu z dnia (...) sierpnia 2013 r. o odmowie sporządzenia i doręczenia skarżącym odpisu decyzji. Po uprawomocnieniu się wskazanego wyroku, co nastąpiło z dniem (...) czerwca 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był zatem ponownie rozpatrzeć sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżących (o sporządzenie i doręczenie im odpisu decyzji organu architektoniczno-budowlanego), stosując się przy tym do wytycznych Sądu. Okoliczność ta jest istotna dla oceny kontrolowanego obecnie przez Sąd postanowienia, albowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać w tym miejscu też trzeba, iż bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu sądu i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08, Lex nr 574442). Reasumując, badając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę wyrok tut. Sądu zapadły w tej sprawie. Sąd stwierdza przy tym, iż wyrok ten stał się prawomocny, a akta sprawy nie wskazują na to, aby wystąpiły okoliczności (powyżej podane), czyniące go nieaktualnym (mogące więc uzasadniać odstąpienie od wytycznych w nim podanych). W tej sytuacji, wyrok ten jest wiążący w sprawie, co zaś istotne – poprzedzał wydanie kwestionowanego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżących o sporządzenie i doręczenie odpisu decyzji. Stąd też badając legalność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia GINB, należało w szczególności ustalić, czy realizują one wskazania co do dalszego postępowania w nim określone. W tym miejscu konieczne jest więc przypomnienie, iż w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie Sąd zarzucił organom naruszenie przepisów art. 73 k.p.a. przy czym przesądził, iż sprawa winna być prowadzona z uwzględnieniem tych przepisów. Niemniej wskazał wyraźnie na to, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ obowiązków określonych w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony. Wskazał też na to, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (o której odpis skarżący wnieśli), skarżący nie brali udziału, a więc nie byli stroną tego postępowania (a to - na podstawie przepisu szczególnego jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Sąd zauważył przy tym, że jeśli ustalenia organu w tej materii były wadliwe, osobom takim służy ochrona swych praw poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd przesądził natomiast, że takie osoby, nie będące stroną w sprawie, nie mogę skutecznie żądać realizacji uprawnień na mocy ww. art. 73 Kodeksu, bo ten skierowany jest wyłącznie do podmiotów mających interes prawny. Co istotne, Sąd uznał kontrolowane orzeczenia organu za wadliwe jedynie z tej przyczyny, iż dochodząc do wniosku o braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców, organ winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie odmówić sporządzenia i doręczenia odpisu decyzji (a tak zaś orzekał). Sąd wskazał bowiem na to, iż po zmianie przepisów Kodeksu, jaka nastąpiła od dnia (...) kwietnia 2011 r., stan sprawy uzasadniał zastosowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Dostrzegając powyższe i kierując się powyżej poczynionymi uwagami, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż postanowienia wydane po wskazanym wyroku Sądu (umarzające postępowanie), są prawidłowe. W kontekście treści skargi zauważyć trzeba, iż GINB związany wskazaniami co do dalszego postępowania, nie miał podstaw do tego, aby czynić ustalenia co do interesu prawnego skarżących i ewentualnie od tego uzależnić załatwienie ich żądania w trybie art. 73 k.p.a. Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. przesądził bowiem tę kwestię. Dokonując oceny sprawy poczynił ustalenia, z których wynikało, że skarżący w postępowaniu zakończonym decyzją organu wojewódzkiego nie brali udziału, a jeśli się z tym nie zgadzają i czują się pominięci, mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. W tej natomiast sprawie, o sporządzenie i doręczenie odpisu decyzji organu wojewódzkiego, ich przymiot strony nie może być analizowany (i kształtuje się tak, jak w postępowaniu zwykłym dopóty, dopóki we właściwym trybie nie zostanie zweryfikowany). A skoro tak, to należało przyjąć, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania i nie mogą skutecznie żądać sporządzenia i doręczenia odpisu decyzji. Art. 73 k.p.a. skierowany jest bowiem wyłącznie do strony. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procesowych (poprzez brak postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżących do domagania się sporządzenia i doręczenia odpisu decyzji organu wojewódzkiego), jak również przepisów art. 153 oraz ar. 170 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Sądu. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.