I OSK 3307/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 482/15 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad obciążenia nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy służebnością przesyłu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/GL 482/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad obciążania służebnością przesyłu nieruchomości gruntowych, stanowiących własność gminy. W motywach wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] stycznia 2015 r. Rada Miejska w T. podjęła – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w związku z art. 285 i 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) - uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy T. służebnością przesyłu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2015 r., Wojewoda [...] - działając na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -stwierdził nieważność w/w uchwały - w części określonej w § 4 ust. 3 zdanie 2, § 4 ust. 4 i ust. 5 oraz w § 5, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy samorządowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (...). Powyższe oznacza zatem, że rada ma kompetencje jedynie do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości (...) bądź tylko do wyrażania zgody na dokonanie tych czynności, ale nie posiada kompetencji do wypowiadania się np. w zakresie kosztów związanych z ustanowieniem służebności czy też elementów umowy ustanawiającej służebność. Dlatego - zdaniem Wojewody - regulacje zawarte w § 4 ust. 3 zd. 2, ust. 4 i ust. 5 powyższej uchwały wykraczały poza, określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, delegację do podjęcia aktu i wkraczały w kompetencje organu wykonawczego gminy, co stanowiło istotne naruszenie prawa (organ nadzorczy wskazał w tym miejscu na wyrok wydany w sprawie II SA 3144/03, LEX nr 160731). Podkreślono też, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy samorządowej, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, stanowi wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, że to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Poza tym wywiedziono, że przedmiotowa uchwała miała charakter aktu normatywnego - w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a uznanie tej uchwały za akt prawa miejscowego przesądzał o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień precyzyjnie bo przekroczenie delegacji ustawowej stanowiło istotne naruszenie prawa. Organ, wydając więc akt, będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi respektować zakres delegacji, zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA sygn. akt I SA/Lu 882/02). W związku z tym, jak kontynuował Wojewoda, odstąpienie od zasad, określonych uchwałą z dnia 27 stycznia 2015 r., mogło nastąpić tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych w tej uchwale. Nie było zatem dopuszczalne ustanowienie generalnej klauzuli dającej możliwość, na podstawie odrębnej uchwały Rady Miejskiej w T., obciążania nieruchomości służebnością przesyłu, w bliżej nieokreślonych przypadkach, w sposób odmienny niż stanowiła to przedmiotowa uchwała – (§ 5 zaskarżonej uchwały). Na wyżej przedstawione rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. Gmina T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez pominięcie w nim uzasadnienia prawnego, wskazującego na istotne naruszenie prawa przez Radę Miejską w T.i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał na treść art.. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zauważając, że w analizowanej sprawie termin 30 dni, przewidziany dla czynności organu wykonującego nadzór, liczony od dnia doręczenia wojewodzie kontrolowanej uchwały, został zachowany. Zdaniem Sądu, także stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym było prawidłowe a samo zarządzenie zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 w/w ustawy). Ostatecznie Sąd podzielił zatem pogląd, że postanowienia zawarte w § 4 ust. 3 zdanie 2, ust. 4 i ust. 5 kontrolowanej uchwały stanowiły niedopuszczalne przekroczenie kompetencji rady. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sąd podkreślił bowiem, iż art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy samorządowej ustanawia wyjątki od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, a stanowiącej, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przekazanie zatem pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Odnosząc się natomiast do § 5 uchwały, Sąd stwierdził, że cała uchwała była aktem normatywnym, a organ samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), zobowiązany był do działania na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Przekroczenie zatem delegacji ustawowej stanowiło w tym przypadku istotne naruszenie prawa. Dodatkowo Sąd powołał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I SA/Lu 882/02), w którym wyrażono pogląd, iż wydając akty, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, rada musi respektować zakres delegacji w aktach prawnych wyższego rzędu powstrzymując się od wypełniania ich treści postanowieniami ustawy. W rezultacie, Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie nadzorcze spełniało wymogi prawa, a w szczególności art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym a ponadto wyjaśniało także na czym polegała sprzeczność z prawem objętych tym rozstrzygnięciem postanowień uchwały i wskazywało wyraźnie, że ta sprzeczność miała charakter istotny. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina T.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a to: a). art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. - dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 2 pkt 7, art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ (Wojewodę [...]) art. 94 ust. 3 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., dalej: - u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym), a w konsekwencji nieuchylenie aktu nadzoru i oddalenie skargi. W przypadku uznania zarzutu opisanego pod lit. "a" za bezzasadny, podnosiła kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: b). art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń przepisów prawa w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...], a to: -) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) - poprzez jego .niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż organowi stanowiącemu nie przysługuje prawo podejmowania uchwały, określającej (w granicach przepisów prawa cywilnego) formę umowy stanowiącej podstawę obciążenia nieruchomości gminnych, obligatoryjnych elementów wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, nakazu obciążenia wszystkimi kosztami ustanowienia służebności przedsiębiorcy przesyłowego oraz zmiany zasad obciążania nieruchomości gminnych służebnością przesyłu w drodze odrębnej uchwały, a w konsekwencji przyjęcie, iż Rada Miejska w T. podejmując zakwestionowaną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową, -) art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż uprawnienie do: określenia (w granicach przepisów prawa cywilnego) formy umowy stanowiącej podstawę obciążenia nieruchomości gminnych, określenia elementów wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, obciążenia-wszystkimi kosztami ustanowienia służebności przedsiębiorcy przesyłowego stanowi wyłączną kompetencję Burmistrza T. w ramach zarządu mieniem gminnym, a w konsekwencji przyjęcie, iż Rada Miejska w T. podejmując zakwestionowaną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową, -) art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż organowi stanowiącemu nie przysługuje prawo podejmowania uchwały określającej (w granicach przepisów prawa cywilnego) formę umowy stanowiącej podstawę obciążenia nieruchomości gminnych, obligatoryjnych elementów wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, nakazu obciążenia wszystkimi kosztami ustanowienia służebności przedsiębiorcy przesyłowego oraz zmiany zasad obciążenia nieruchomości gminnych służebnością przesyłu w drodze odrębnej uchwały, a w konsekwencji przyjęcie, iż Rada Miejska w T. podejmując zakwestionowaną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze spełniało wymogi, wynikające z art. 91 ust. 3 u.s.g., podczas, gdy poza ogólnikowym powołaniem się na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., nie zawierało ono wywodu prawnego, odnoszącego się do wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g. Jednostka nadzorowana nie może zaś domyślać się motywów rozstrzygnięcia nadzorczego a zatem każde rozstrzygniecie nadzorcze - jako ingerencja w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego - winno obszernie uzasadniać motywy jego podjęcia. Ponadto autor skargi kasacyjnej, zarzucił, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakich przyczyn § 4 ust. 3 zd. 2, ust. 4 i ust. 5 uchwały zostały uznane za przejaw istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki nie dokonał bowiem wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. a poza tym nie odniósł się w ogóle do § 5 uchwały, który to paragraf w całości został uznany z niezgodny z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego, oznaczonego literą "b", skarżąca twierdziła, iż zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonały błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Podkreślano, że ustanowienie służebności stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 4 lutego 1999 r., sygn. akt II CKN 182/98, publ. LEGALIS 343327) a w związku z tym, jedynie rada gminy jest uprawniona do określenia zasad związanych z ich ustanawianiem na nieruchomościach gminy. Zakwestionowana zaś uchwała określała zbiór reguł postępowania Burmistrza T. w zakresie obciążania nieruchomości gminnych służebnością przesyłu. Reguły postępowania znajdowały się także w zakwestionowanych postanowieniach uchwały. I tak: -) § 4 ust. 3 zd. 2 stanowił wytyczną dla Burmistrza T. odnośnie obowiązku ujmowania w wynagrodzeniu za ustanowienie służebności przesyłu wydatków związanych z ustanowieniem służebności poniesione przez Gminę oraz koszty operatu szacunkowego. Burmistrz T. winien w każdym przypadku ujmować w wynagrodzeniu wymienione wydatki, -) § 4 ust. 4 stanowił wytyczną dla Burmistrza T. odnośnie formy czynności prawnej ustanowienia służebności oraz treści umowy. Art. 245 § 2 k.c. wymaga formy aktu notarialnego tylko dla oświadczenia właściciela nieruchomości, -) § 4 ust. 5 stanowił informację dla Burmistrza T. oraz przedsiębiorcy przesyłowego co do strony umowy zobowiązanej do pokrycia kosztów ustanowienia służebności, -) § 5 stanowił informację, iż zmiana zasad ustanowienia służebności może nastąpić li tylko na podstawie odrębnej uchwały. Zdaniem zatem skarżącej, analizując treść zakwestionowanych postanoiweń uchwały nie sposób było dopatrzyć się wyjścia przez Radę Gminy poza delegację, zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jak również naruszenia kompetencji organu wykonawczego, wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu stanowiska organ podtrzymał dotychczasową argumentację, zwracając zwłaszcza uwagę na fakt, że konstrukcja uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego była czytelna i zawierała wywód prawny z pełnym wyjaśnieniem podstaw podjęcia przedmiotowego zarządzenia. W konkluzji podkreślono, że wprawdzie samo ustanowienie służebności stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, jednakże nie sposób uznać, że elementy umowy mają zostać określone aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, stanowiący akt powszechnie obowiązujący na terenie gminy, nie może bowiem stanowić biuletynu informacyjnego, informującego o tym np. kto pokrywa wydatki związane z ustanowieniem służebności poniesione przez Gminę, czy koszty operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te choć – zdaniem skarżącej Gminy zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to w rzeczywistości były oparte także na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s..a., czyli obrazie prawa materialnego. Formułując bowiem zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę naruszeń przepisów prawa, które miały miejsce w postępowaniu nadzorczym, w postaci błędnej wykładni: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., autor skargi kasacyjnej w istocie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię powyższych przepisów, a tego rodzaju zarzut jest już zarzutem materialnoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., błędna wykładnia prawa lub jego niewłaściwe zastosowanie oznaczają naruszenie prawa materialnego. Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić trzeba, że nie były one zasadne. Oprócz zarzutu naruszenia w/w przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu także naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ (Wojewodę [...]) art. 94 ust. 3 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej: - u.s.g.) a w konsekwencji nieuchylenie aktu nadzoru i oddalenie skargi. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem. W tych warunkach podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na art. 148 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Niezasadnie także skarżąca twierdziła, że zaskarżony wyrok naruszał w sposób istotny (to jest mogący mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy) przepisy art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozpoznał bowiem skargę wszechstronnie a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie kryteria. Okoliczność zaś, że uzasadnienie tegoż wyroku miało charakter ogólny, nie mogła być w tym przypadku postrzegana jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Dokonana tym wyrokiem bowiem ocena zarządzenia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., którym to zarządzenie organ wojewódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie określenia zasad obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy T. służebnością przesyłu, w części określonej w § 4 ust. 3 zdanie 2, § 4 ust. 4 i ust. 5 oraz w § 5, była prawidłowa. Przyjęta bowiem zarówno przez organ nadzorczy jak i Sąd Wojewódzki wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prowadziła do wniosku, że oceniana uchwała była niezgodna z prawem. W związku z powyższym, odnosząc się do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić należy, że generalnie - zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Z uwagi na fakt, że istotnym składnikiem tego mienia (jak zresztą każdego majątku) są nieruchomości, ustawodawca postanowił, że w stosunku do pewnych, ściśle określonych czynności, które do nich się odnoszą, rada gminy uzyskała szczególne uprawnienia. Po myśli więc art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Jako zatem, że jest to regulacja prawna będąca wyjątkiem od reguły, musi być ona wykładana ściśle. Podkreślić też przy tym wymaga, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia owych "zasad", tym niemniej sformułowanie to jest na tyle zrozumiałe, że interpretacja jego nie nasuwa większych wątpliwości. Pod pojęciem "zasad" rozumie się bowiem zwykle pewne: podstawy, warunki czy reguły (vide: Mały Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.). W ten też sposób pojęcie to powszechnie rozumie orzecznictwo sądowoadministarcyjne, przyjmując, że w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., chodzi o zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego gminy. Analogicznie też należy rozumieć pojęcie "zasad", występujące w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., przewidującym, możliwość wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Zasady te bowiem również musi cechować pewna doza ogólności. Pod tym pojęciem nie można więc rozumieć szczegółowego określenia obowiązków finansowych stron umowy o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, w tym wypadku obciążenia nieruchomości gminnych służebnością przesyłu, jak przyjęto to w § 4 ust. 3 zd. 2 i ust. 5 w uchwale Rady Gminy w T.z dnia [...] stycznia 2015 r. ani też takich elementów, które stanowią essentialia negotii a więc są przedmiotowo istotnymi składnikami danej umowy a takie postanowienia wspomniana uchwała zawiera w § 4 ust. 3 zd. 2, ust. 4 i 5. Słusznie też podnosi organ wojewódzki w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, że akt prawa miejscowego, stanowiący akt powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może stanowić biuletynu informacyjnego, informującego o tym kto np. pokrywa wydatki związane z ustanowieniem służebności poniesione przez Gminę, czy koszty wyceny. Poza tym należy też zaakcentować, iż uchwała rady gminy, będąc prawem miejscowym, nie może zawierać regulacji bardziej rygorystycznych niż przewiduje to prawo powszechnie obowiązujące a zatem sprzecznych z tym prawem. Takie zaś postanowienie przewiduje § 4 ust. 4 kontrolowanej uchwały, stanowiąc o wymogu zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu w formie aktu notarialnego. Tymczasem, zgodnie z art. 245 § 2 kodeksu cywilnego, tylko dla oświadczenie woli właściciela nieruchomości obciążanej wymagane jest dochowanie szczególnej formy, jaką jest akt notarialnego. Oświadczenie woli przedsiębiorcy przesyłowego takiej formy już nie wymaga. Strony danej umowy mogą oczywiście umówić się, że oświadczenia woli obu stron będą składane w formie aktu notarialnego, ale nie może o tym przesądzać akt prawa miejscowego. Poza tym, trafnie też zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosiło się również do § 5 kontrolowanej uchwały. Organ nadzoru, kwestionując bowiem ten przepis wyjaśnił, że odstąpienie od zasad, określonych uchwałą, będącą aktem prawa miejscowego, może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych w uchwale. Regulacja taka powinna więc szczegółowo i wyczerpująco zatem określać sytuacje, w których dopuszczalne będzie odstąpienie od ogólnych zasad. Nie istnieje natomiast możliwość stanowienia generalnej klauzuli, uprawniającej na podstawie odrębnej uchwały, do obciążania nieruchomości służebnością przesyłu w bliżej nieokreślonych przypadkach, w sposób odmienny niż stanowi to ten akt prawa miejscowego. Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający. Z tych powodów zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. spełniało wymogi prawa, w szczególności art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.