II SA/Gl 482/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Toszek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 marca 2015 r. nr NPII.4131.1.86.2015 w przedmiocie określenia zasad obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy służebnością przesyłu oddala skargę. Rada Miejska w Toszku w dniu 27 stycznia 2015 roku podjęła uchwałę nr V/18/2015 w sprawie określenia zasad obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Toszek służebnością przesyłu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 ze zm.) w związku z art. 285 i 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 roku, poz. 121 z późn. zm.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2015 roku po zawiadomieniu w dniu 3 marca 2015 roku Rady Miejskiej w Toszku o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej przywołanej uchwały, Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały z dnia 27 stycznia 2015 roku w części określonej w § 4 ust. 3 zdanie 2, § 4 ust. 4 i ust. 5 oraz w § 5 – jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy samorządowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że uchwała (jak z niej wynika) została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości ... . Przepis ten oznacza, że rada ma kompetencje jedynie do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości (...) bądź tylko do wydania zgody na dokonanie tych czynności, ale nie posiada kompetencji do wypowiadania się z zakresu kosztów związanych z ustanowieniem służebności czy też w zakresie elementów umowy ustanawiającej służebność. Dlatego zdaniem Wojewody regulacje zawarte w § 4 ust. 3 zd. 2, ust. 4 i ust. 5 uchwały wykraczają poza określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym delegację do podjęcia aktu i wkraczają w kompetencje organu wykonawczego gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa (tu wskazano wyrok w sprawie II SA 3144/03, LEX nr 160731). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy samorządowej uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i stanowią wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, że to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Dalej wywiedziono, że uchwała ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uznanie tej uchwały za akt prawa miejscowego przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień precyzyjnie realizujących delegację ustawową, a przekroczenie delegacji stanowi istotne naruszenie prawa. Organ wydając akt będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu (por. NSA – I SA/Lu 882/02). W związku z tym, odstąpienie od zasad, określonych uchwałą z dnia 27 stycznia 2015 roku, może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych w tej uchwale. Nie jest dopuszczalne ustanowienie generalnej klauzuli dającej możliwość, na podstawie odrębnej uchwały Rady Miejskiej w Toszku, obciążania nieruchomości służebnością przesyłu, w bliżej nieokreślonych przypadkach, w sposób odmienny niż stanowi to przedmiotowa uchwała – (§ 5 zaskarżonej uchwały). Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Toszek. Do skargi dołączono uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 5 marca 2015 roku. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przez pominięcie w nim uzasadnienia prawnego wskazującego na istotne naruszenie prawa przez Radę Miejską w Toszku i wniosła o uchylenie zakończonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na swoją rzecz wszystkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że z rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, z jakich przyczyn § 4 ust. 3 zdanie 2, ust. 4 i ust. 5 uznano za przejaw istotnego naruszenia prawa. Nie wskazano także granic delegacji oraz w które kompetencje organu wykonawczego wykroczyła Rada podejmując uchwałę. Podkreślono, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie odnosi się w ogóle do § 5 uchwały, natomiast (tu wskazano wyrok I SA/Ol 255/12) istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu odnosi się jedynie do sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, a w sytuacji, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski postulował jej oddalenie. Wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy samorządowej, z którego wypływa kompetencja rady jedynie do określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, bądź tylko do wyrażania zgody na dokonanie tych czynności. Nie posiada natomiast rada kompetencji do wypowiadania się w zakresie kosztów związanych z ustanowieniem służebności i odnoszenia się do elementów umowy ustanawiającej służebność. Zdaniem Wojewody regulacje zawarte w § 4 ust. 3 zd. 2, ust. 4 i ust. 5 uchwały, wykraczają poza delegację do podjęcia tego aktu – określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy samorządowej. Skoro uchwała w sprawie zasad jako akt prawa miejscowego stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa to odstąpienie od zasad określonych w tej uchwale może nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w tej uchwale. Z tego powodu stwierdzono nieważność § 5 uchwały, który stanowi generalną klauzulę, dającą możliwość na podstawie odrębnej uchwały, obciążania nieruchomości służebnością gruntową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 marca 2015 roku w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało przez Wojewodę podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Na podstawie art. 86 ustawy Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną, a nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy). Z mocy art. 91 ust. 4 ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawie nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995). Rozstrzygnięcie nadzorcze, z racji konieczności opatrzenia uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega to naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 roku, II SA 397/2000, ONSA2.3/2001, poz. 117). Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy stanowi bowiem, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał, w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z art. 18 ust. 2 pkt 9a wynika, że rada gminy ma jedynie kompetencje do określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomość bądź tylko do wyrażenia zgody na dokonanie tych czynności. Rada nie ma natomiast kompetencji do wypowiadania się w zakresie kosztów związanych z ustanowieniem służebności czy też w zakresie elementów umowy ustanawiającej służebność. Dlatego też zapisy § 4 ust. 3 zdanie 2, ust. 4 i ust. 5 stanowią niedopuszczalne przekroczenie kompetencji rady. Należy też pamiętać o tym, że wskazany art. 18 ust. 2 pkt 9a ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowiącej, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3144/03). Odnosząc się do § 5 uchwały objętego także rozstrzygnięciem nadzorczym należy stwierdzić, że cała uchwała była aktem normatywnym, a organ samorządu terytorialnego ustanawiając akty prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Przekroczenie zatem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego też rada gminy z naruszeniem delegacji do podjęcia uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 9a) zamieściła w uchwale zapisy jak w § 5. Trzeba jeszcze podkreślić, za NSA (wyrok I SA/Lu 882/02), że wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego rada musi respektować zakres delegacji w aktach prawnych wyższego rzędu powstrzymując się od wypełniania ich treści postanowieniami ustawy. Wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymogi prawa, a w szczególności art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie to wyjaśnia także na czym polega sprzeczność z prawem objętych tym rozstrzygnięciem zapisów uchwały i wskazuje wyraźnie, że ta sprzeczność miała charakter istotny. Dlatego też zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione, a samą skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).