II OZ 991/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 720/15 odmawiające dopuszczenia Fundacji [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi Gminy Grzmiąca na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Czechy w gminie Grzmiąca postanawia: oddalić zażalenie Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Grzmiąca z dnia 19 marca 2015 r. Nr V/21/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Czechy w gminie Grzmiąca. Gmina Grzmiąca w dniu 22 maja 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie. W dniu 17 czerwca 2015 r. do Sądu wpłynął wniosek Fundacji [...] w W. z dnia 15 czerwca 2015 r. o dopuszczenie - na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do udziału w postępowaniu. Uzasadniając wniosek Fundacja wskazała, że zgodnie z przyjętym Statutem Fundacji, jej celami są między innymi: zapobieganie dewastacji i wprowadzaniu niekorzystnych zmian w środowisku naturalnym oraz ochrona środowiska naturalnego, dziedzictwa przyrodniczego i walorów krajobrazowych Polski i Europy (§ 7 ust. 1 pkt a), udział w procedurach planistycznych w zakresie planowania przestrzennego na wszystkich szczeblach administracyjnych w Polsce i w Europie (§ 7 ust. 1 pkt e). Swoje cele Fundacja realizuje m.in. poprzez wszczynanie postępowań i udział w nich oraz reprezentowanie osób fizycznych przed krajowymi i międzynarodowymi organami sądowymi, administracyjnymi i społecznymi, a także wstępowanie do tych postępowań w charakterze przedstawiciela społecznego, organizacji ekologicznej oraz podejmowanie innych działań prawnych mających na celu ochronę praw człowieka, obywatela i środowiska w zakresie przewidzianym stosownymi regulacjami prawnymi (§ 8 pkt u). Fundacja podkreśliła, że jako organizacja społeczna uczestniczyła w postępowaniu planistycznym prowadzonym przez Wójta Gminy Grzmiąca w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu umożliwi przekazanie Sądowi stanowiska grupy mieszkańców oraz stowarzyszeń względem rozstrzygnięcia przyjętego wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r., na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Grzmiąca w opisanym wyżej zakresie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż w 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpatrywanej sprawie organem tym jest Wojewoda Zachodniopomorski. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy rozstrzygnięcie organu nadzorczego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Taka skarga została wniesiona przez Radę Gminy Grzmiąca. Sąd podkreślił, że na tle podobnej sprawy, gdzie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym domagało się stowarzyszenie, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OZ 853/14 wyjaśnił, że celem, dla którego wprowadzona została możliwość kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych jednostek samorządu terytorialnego jest ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Skoro zatem żaden z wymienionych w § 7 Statutu Fundacji celów jej działalności nie przewiduje ochrony praw i interesów jednostek samorządu terytorialnego, to tym samym brak jest podstaw do dopuszczenia Fundacji [...] w W. do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Szczecinie wniosła Fundacja [...] z siedzibą w W. wskazując, że z treści złożonego wniosku jednoznacznie wynika, iż zgłasza swoje uczestnictwo po stronie organu nadzorczego, a nie po stronie gminy. Fundacja jest organizacją zarejestrowaną w Polsce, posiada zatwierdzony statut który dopuszcza możliwość uczestniczenia Fundacji zarówno w procedurach planistycznych (§ 7 ust. 1 pkt e statutu) jak i sądowo-administracyjnych (§ 8 pkt u statutu) w charakterze organizacji społecznej. Fundacja podkreśliła, że udział jej w postępowaniu umożliwi realizację głównego celu sądownictwa administracyjnego z uwagi na fakt, że uczestniczyła ona w całej procedurze planistycznej związanej z uchwaleniem spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgromadziła dużą ilość informacji o przebiegu całego postępowania, które mogą być pomocne przy rozstrzyganiu sprawy przez Sąd. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Ponadto przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. stosuje się w takich przypadkach, gdy toczy się postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o udział w tym postępowaniu, nie dlatego żeby wesprzeć stronę, ale żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie organu nadzoru. Należy wskazać, że celem dla którego wprowadzona została możliwość kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych jednostek samorządu terytorialnego jest ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, że żaden ze wskazanych przez Fundację celów jej działalności nie przewiduje ochrony praw i interesów jednostek samorządu terytorialnego, brak jest podstaw do dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Za taki cel nie można uznać działalności statutowej określonej w § 7 ust. 1 pkt e statutu jak i sądowo-administracyjnych wskazanej w § 8 pkt u statutu polegającej m.in. reprezenowaniu osób fizycznych przed krajowymi i międzynarodowymi organami sądowymi, administracyjnymi i społecznymi. Żaden z celów działalności wskazanych w statucie nie dotyczy podejmowania działalności na rzecz ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja podnoszona w zażaleniu, że Fundacja działa na rzecz wojewody. Fundacja nie ma prawa, aby wykonywać uprawnienia organu nadzoru, która jako jedyny legitymowany w sprawie skargi na rozstrzygniecie nadzorcze podmiot może uczestniczyć w postępowaniu, tym bardziej, że jej zadania statutowe nie przewidują wprost ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, a taki jest cel wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Biorąc zatem pod uwagę, że żaden ze wskazanych przez Fundację celów jej działalności nie przewiduje ochrony praw i interesów jednostek samorządu terytorialnego, brak jest podstaw do dopuszczenia tej Fundacji do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).