III SA/Po 167/15

Dnia 3 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu I. uchyla zaskarżone zarządzenie, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane. Starosta P. dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729, dalej: "rozporządzenie"), zatwierdził na czas nieokreślony stałą organizację ruchu w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] w J., Gmina S., sporządzoną na zlecenie Gminy S., z następującą uwagą - znak B-5 z tabliczką należy powtórzyć na ulicy [...] za ulicą [...] i ulicą [...] dla kierunków z miejscowości K. Zatwierdzona organizacja ruchu przewidziała między innymi ustawienie względem ulicy [...] znaku B-5 (zakaz wjazdu samochodów ciężarowych - przyp. Sądu) z ograniczeniem do 7 ton oraz z tabliczką podznakową o treści: "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez Zarządcę Drogi". Wojewoda Wielkopolski zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt. 3 i ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, nakazał Gminie S. - Burmistrzowi Miasta i Gminy S. w terminie 30 dni od dnia doręczenia nakazu wprowadzić zmianę organizacji ruchu na ulicy [...] w miejscowości J. polegającą na zniesieniu ustanowionego przez zarządcę drogi prawa do korzystania z powyższej drogi przez niektóre pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7 ton, to znaczy usunięcie tabliczek z napisem "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez Zarządcę Drogi". Organ ten wskazał jednocześnie, że nakaz obowiązuje do czasu poszerzenia ulicy [...] i budowy chodnika. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia Wojewoda podał, że po analizie projektu zmiany organizacji ruchu w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] w J., Gmina S., zatwierdzonej przez Starostę P. dnia [...] sierpnia 2013 r., a także w wyniku dokonanej wizji w terenie stwierdzono, że ulica [...] jest drogą gminną o szerokości 5 metrów, bez chodników i poboczy, a ruch pojazdów ciężarowych po wspomnianej drodze powoduje zagrożenie bezpieczeństwa poruszających się po niej pieszych i rowerzystów. Do czasu realizacji zaplanowanej na lata 2015-2016 inwestycji polegającej na poszerzeniu ulicy [...] oraz budowie chodnika zdaniem tego organu rzeczoną ulicą nie mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7 ton. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1462/14, odrzucił skargę Gminy S. od powyższego zarządzenia, podając, że zaskarżony nakaz Wojewody Wielkopolskiego nie jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stanowi on przewidziany w art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, wobec którego znajduje zastosowanie art. 52 § 4 P.p.s.a., co oznacza konieczność wezwania organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Ze względu na niewyczerpanie przez skarżącą Gminę powyższego trybu skarga została uznana przez Sąd za niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Gmina S., w powołaniu na art. 52 § 4 P.p.s.a., wezwała Wojewodę Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. i umorzenie postępowania. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Gmina S., pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe zarządzenie Wojewody Wielkopolskiego wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez dokonanie błędnej oceny organizacji ruchu na ulicy [...] w J. i nieprawidłowe uznanie, że ruch pojazdów ciężarowych na tej drodze, upoważnionych do przejazdu po niej przez zarządcę drogi, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów, 2) art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nakazanie zmiany organizacji ruchu, pomimo że za tą zmianą nie przemawiał ważny interes społeczny bądź konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego, 3) art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że Starosta P. zatwierdził zmianę organizacji ruchu drogowego stwarzającą zagrożenie bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski odnosząc się do zarzutów tam podniesionych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., prowadzi do wniosku, zgodnie z którym Wojewoda Wielkopolski przy jego wydaniu dopuścił się naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co uzasadnia jego uchylenie stosownie do art. 148 P.p.s.a. Jak wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt. 3 i ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach gminnych i może wobec tego nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Wojewoda, w celu realizacji powierzonych mu zadań, wydaje zarządzenia (art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Ustawodawca dając wojewodzie przywołane powyżej uprawnienie nie wskazał jednakże expressis verbis podmiotów, którym organ ten może nakazać wspomnianą zmianę organizacji ruchu. Pomimo braku w tym względzie wyraźnej regulacji adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy ustalić w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną. Zgodnie z regulacją art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zarząd ruchem na drogach gminnych należy do kompetencji starosty (za wyjątkiem dróg publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, o czym stanowi zastrzeżenie zawarte w art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co nie dotyczy jednak stanu faktycznego kontrolowanej sprawy). Z przepisów § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia wynika natomiast, że działania w zakresie zarządzania ruchem, poprzez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, a w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem - realizują, odpowiednio do kompetencji między innymi organ zarządzający ruchem oraz zarząd drogi. Organ zarządzający ruchem, o czym stanowi już § 3 ust. 1 rozporządzenia, w szczególności: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1), opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2), zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów (pkt 3) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji (pkt 4), prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu (pkt 7). Organ zarządzający ruchem może przy tym samodzielnie przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu (§ 4 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia). Zarząd drogi z kolei, zgodnie z § 11 rozporządzenia, realizuje na własny koszt organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, za wyjątkiem przypadków wskazanych w pkt 1-6 przywołanej jednostki redakcyjnej. Także zarząd drogi może, stosownie do § 4 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia, przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu. Z regulacji § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Organizacja ruchu, której realizacja leży w kompetencji zarządcy drogi, musi być wobec tego zgodna z organizacją ruchu zatwierdzoną przez organ zarządzający ruchem, co ten ostatni czyni zgodnie z przypisaną mu kompetencją. Należy przy tym podkreślić, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości organ zarządzający ruchem może żądać od jednostki odpowiedzialnej za utrzymanie między innymi umieszczenia znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu w miejscach zgodnych z zatwierdzoną organizacją ruchu (§ 12 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia). Z analizy powyższych regulacji wynika zatem, że wprowadzanie zmian w organizacji ruchu, prowadzących do usunięcia względem ulicy [...] w miejscowości J. tabliczek z napisem "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez Zarządcę Drogi" - przewidzianych w zatwierdzonej organizacji ruchu pod znakiem B-5, należy na gruncie kontrolowanej sprawy do kompetencji właściwego organu zarządzającego ruchem, a nie zarządcy tej drogi. Chociaż regulacja § 2 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że takie działania jak sporządzanie projektów organizacji ruchu oraz przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, mogą być realizowane przez inne jeszcze jednostki, w tym jak była już mowa powyżej przez zarząd drogi, to jednak Wojewoda Wielkopolski kontrolowanym zarządzeniem nałożył obowiązek w zakresie zmiany organizacji ruchu, a nie w zakresie ich projektu. Wprowadzenie natomiast przez zarząd drogi organizacji ruchu niezgodnej z zatwierdzoną organizacją ruchu, do czego bezpośrednio prowadzi to zarządzenie, stanowiłoby naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego też należało uznać, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i regulacje rozporządzenia, nie przewidują możliwości nałożenia w ramach kontrolowanej sprawy na Burmistrza Miasta i Gminy S., jako zarządcy drogi dla ulicy [...] (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), obowiązku w zakresie zmiany organizacji ruchu względem spornej drogi gminnej. W tych okolicznościach merytoryczna ocena kontrolowanej sprawy staje się przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Wielkopolski powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, kierując zarządzenie wydane w oparciu o art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym do właściwego organu zarządzającego ruchem na drodze stanowiącej ulicę [...]. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III. sentencji wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 P.p.s.a. Z kolei o kosztach orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.