III SA/Po 1462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Koś po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na nakaz Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu postanawia odrzucić skargę W piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3 i ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) nakazał Gminie w terminie 30 dni od dnia doręczenia nakazu wprowadzić zmianę organizacji ruchu na ulicy [...] w miejscowości J. polegającą na zniesieniu ustanowionego przez zarządcę drogi prawa do korzystania z przedmiotowej drogi przez niektóre pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7 ton, tzn. usunięciu tabliczek z napisem "nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi". Powyższe pismo Gmina odebrała w dniu 11 sierpnia 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 176 akt adm.). W piśmie z dnia 9 września 2014r. gmina, reprezentowana przez adwokata, wniosła za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przedmiotowy nakaz z dnia 7 sierpnia 2014 r. W końcowej części uzasadnienia skargi podniesiono, że zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie skarżąca Gmina nie miała obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – w dalszej części p.p.s.a. – skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei § 2 powołanego przepisu stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu jest nakaz Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 sierpnia 2014 r. zobowiązujący Gminę do zmiany organizacji ruchu. W zaskarżonym akcie jako podstawę prawną jego wydania Wojewoda powołał art. 10 ust. 2 pkt 3 i ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) – w dalszej części p.r.d. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 p.r.d. wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach gminnych. Z kolei ust. 10 powołanego przepisu stanowi, że organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Dodatkowo stosownie do § 2 powołanego rozporządzenia organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem: 1) dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie: a) zgodności z obowiązującymi przepisami, b) bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2) rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Powołane przepisy stanowią zatem określone ustawami przypadki, w których – jak dopuszcza art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), w dalszej części u.s.g. – organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżony nakaz Wojewody Wielkopolskiego nie jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem doktryny za "rozstrzygnięcia nadzorcze" należy uznać tylko takie akty administracyjne, które są wydawane przez organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g. i tylko w sytuacjach wymienionych w rozdziale 10 u.s.g. (por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Dodatkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (por. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2415/11, CBOSA). W przedmiotowej sprawie zaskarżony nakaz dotyczy faktycznej działalności gminy związanej z wprowadzeniem zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości J. niezgodnie z zatwierdzonym przez Starostę w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. projektem zmiany stałej organizacji ruchu. Bez wątpienia zatem czynność faktyczna Gminy polegająca na postawieniu na drodze tabliczek z napisem "nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi" nie jest uchwałodawczą działalnością organów gminy. Oznacza to, że zaskarżony nakaz nie stanowi rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego Gminy, stąd nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji powyższego, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania powołany w skardze art. 102a u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie określone w art. 102a u.s.g. obejmuje jedynie zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów podejmowanych w sprawach regulowanych w rozdziale 10 u.s.g. Poza tym zakresem pozostają natomiast akty nadzoru regulowane ustawami szczególnymi (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, Warszawa 2010). Zaskarżony nakaz Wojewody Wielkopolskiego został wydany na podstawie ustawy szczególnej – Prawo o ruchu drogowym. Stanowi zatem przewidziany w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty nadzoru z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. są to wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec gminy jakiegokolwiek środka nadzoru (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 575/13, CBOSA). Przedmiot takich aktów jest daleko bardziej zróżnicowany niż przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego. Do aktów nadzoru zalicza się bowiem "rozstrzygnięcia organu nadzorczego", "zajęcie stanowiska", "zarządzenia zastępcze wojewody", czy też "postanowienia sygnalizacyjne" (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., komentarz do art. 3, teza 32-35). Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że do zaskarżania aktów nadzoru podejmowanych na podstawie ustaw szczególnych znajduje zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a., co oznacza konieczność wezwania organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Zgodnie z powołanym art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wobec niewyczerpania przez skarżącą Gminę powyższego trybu, skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.