II SA/Kr 543/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. znak: [...] na podstawie art 48 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi Gminie T. wykonanie rozbiórki - nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi o szerokości od 1,00 m do 1,20 m i wysokości od 1,60 do 1,30m od lustra potoku oraz na długości 85,00 m licząc od wykonanego przepustu zlokalizowanego na wysokości działki nr [...], — przepustu zlokalizowanego na wysokości działki numer [...] o średnicy 150 cm oraz długości 6,30 m, - przepustu zlokalizowanego na wysokości działki numer [...] o średnicy 120 cm i długości 10,00m, znajdujących się w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce numer [...] oraz potoku "[...]" stanowiącego działkę numer [...] w miejscowości T. , zgodnie ze szkicem przedstawionym na rysunku poniżej stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia 14.05.2013 roku. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Gminę T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 marca 2015 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte w związku z pismem Z.R. z dnia 28 czerwca 1999r. stanowiącym prośbę "o interwencję w sprawie nielegalnej budowy drogi przy potoku [...] (od głównej drogi do K. )". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej zwany PINB) ustalił, że wspominana przez wnioskującą droga zlokalizowana jest na działce nr ew. [...] , która według wypisu z rejestru gruntów jest drogą wewnętrzną. Zlokalizowana jest ona w sąsiedztwie działki nr ew. gr. [...] -potoku "[...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 1999r. oględzin w/w działek ustalono, że "na wysokości zabudowań R. - lewy brzeg potoku został zawężony poprzez ułożenie głazów skalistych do wysokości ok. 1,1 m od lustra potoku, co spowodowało poszerzenie drogi a uniemożliwiło dojazd do zabudowań Z.R. W/g oświadczenia Pani R. roboty były wykonane w m-cu czerwcu b.r. Roboty te były wykonane przez mieszkańców przysiółka "D.-K. ." W trakcie rozprawy administracyjnej z udziałem K.B., J.J. , H.R. , T.K. , F.K. , T.K. ustalono, że przedmiotowe prace przy drodze wykonane zostały w czerwcu 1999 roku, kamienie i kręgi betonowe mieszkańcy otrzymali z Gminy T. Uczestniczący w rozprawie administracyjnej F.B. potwierdził "w imieniu mieszkańców, że roboty związane z regulacją potoku i remontem drogi wykonali w m-cu czerwcu b.r. a materiał - kamienie i kręgi betonowe otrzymali z Gminy T. roboty wykonali w czynie społecznym przy udziale mieszkańców przysiółka "[...] ". Na w/w roboty nie posiadali pozwolenia budowlanego (k. [...] ). Decyzją z dnia 25 października 1999 r. znak: [...] organ l instancji nakazał Zarządowi Gminy T. wykonanie rozbiórki odcinka nasypu o długości 21 m. wzniesionego z głazów kamiennych jako poszerzenie drogi gminnej, na wysokości posesji Z.R. zam. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwany WINB), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy T. , w dniu 6 marca2000 r. wydał decyzję znak:[...] , którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (k. [...] ). W dalszym toku postępowania organ l instancji ustalił, że droga zlokalizowana na działce nr ew. gr. [...] w T. nie została zaliczona Uchwałą Rady Gminy T. do drogi o znaczeniu lokalnym. W dniu 7 kwietnia 2000 r. PINB w M. decyzją znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki nasypu wzniesionego z głazów kamiennych na drodze dojazdowej do przysiółków "[...]" w T. na wysokości posesji Z.R. . WINB w K. decyzją z dnia 7 lipca 2000 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (k. [...] ). Jak wynika z notatki służbowej spisanej w Urzędzie Gminy w T. w dniu 3 sierpnia 2000 r. ustalono, że w okresie od 2 stycznia 1999 r. do 31 czerwca 1999 r. nie zarejestrowano wniosku o udzielenie pozwolenia na stanowiące przedmiot niniejszego postępowania roboty budowlane, jak również wniosku zgłaszającego zamiar rozpoczęcia robót na podstawie wcześniej posiadanego pozwolenia (k. [...] ). Ustalono ponadto, że działka [...] nie stanowi drogi powiatowej i zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Urząd Gminy T. jako dobro publiczne została zakwalifikowana do drogi wewnętrznej przysiółków D. i K. (k. [...] akt PINB - pismo z dnia 7 sierpnia 2000r. Zarząd Dróg Powiatowych w M) Następnie decyzją z dnia 9 sierpnia 2000 r. znak: [...] organ l instancji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego (dalej u.p.b.) ponownie nakazał Zarządowi Gminy T. wykonanie rozbiórki wzniesionego dla poszerzenia drogi nasypu z głazów kamiennych o długości 21 metrów na wysokości posesji Pani Z.R. . Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Gminy T. , WINB w K. decyzją z dnia 9 stycznia 2001 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (k. [...] ). W dniu 4 czerwca 2001 r. PINB w M. wydał decyzję znak: [...] , którą odmówił wydania decyzji nakazującej Zarządowi Gminy T. rozbiórką wzniesionego dla poszerzenia drogi nasypu z głazów kamiennych o dł. 2lm. na wysokości posesji Pani Z.R. (...). Po rozpatrzeniu odwołania Z.R. organ odwoławczy decyzją z dnia 15 marca 2002 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu l instancji (k.[...] ). Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1067/02. Następnie WINB w K. decyzją z dnia 30 stycznia 2007 r. znak: [...] uchylił skarżoną decyzję PINB w M. z dnia 4 czerwca 2001 r. znak:[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (k. [...] ). W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ l instancji uzupełnił materiał dowodowy o wypis uproszczony z rejestru gruntów dla działek nr [...] i [...] położonych w T. oraz wypis z gospodarowania przestrzennego gminy T. dla w/w działek. Do akt postępowania dołączono kopię protokołu kontroli z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nr [...] położonej w T. Następnie postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w M. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi oraz budową przepustów w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce numer [...] oraz potoku "[...] " stanowiącego działkę numer [...] w miejscowości T. oraz nałożył na inwestora - Gminę T. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2010 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3; (...) (w tym przypadku cztery egzemplarze projektu wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) (k. [...] ). Decyzją z dnia 25 maja 2011 r. znak: [...] PINB w M. w oparciu o art. 48 ust 1 i 4 u.p.b. nakazał Inwestorowi Gminie T. wykonanie rozbiórki nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi oraz dwóch przepustów w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce numer [...] oraz potoku "[...] " stanowiącego działkę numer [...] w miejscowości T. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy T. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia 21 października 2011 r. znak: [...] , MWINB w K. uchylił skarżoną decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. [...]). W dniu 14 maja 2013 r. pracownicy PINB w M. przeprowadzili oględziny, w trakcie których ustalili, że na działce nr [...] wykonano przepust o średnicy 150 cm i długości 6,30 m, od przedmiotowego przepustu w kierunku południowym wykonano nasyp z głów kamiennych o szerokości 1,60 m do 1,30 m nad lustra potoku. Długość nasypu wynosi 85 m. wykonano również kolejny przepust o średnicy 120 cm i długości 10 m. Obiekty te zostały naniesione na kopię mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do protokołu (k. [...] ). Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. , Zarząd Zlewni R. w D. pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. wyjaśnił, że nie posiada informacji dotyczących szerokości potoku [...] przed robotami wykonanymi w 1999 r., gdyż szerokości cieków są wielkościami zmiennymi w czasie , wobec czego nie są rejestrowane (k. [...] ). W dniu 2 czerwca 2014 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwana u.p.b.) PINB wydał zaskarżoną do organu II instancji decyzję. Postanowieniem nr [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. znak: [...], organ II Instancji w trybie art. 136 KPA zlecił PINB w M. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez załączenie aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy zasadniczej i ewidencyjnej dla działek o nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] . Przy piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r. znak: [...] w M. przesłał żądane dokumenty (k. [...] ). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy zaistniały przesłanki do nałożenia na Gminę T. obowiązku wykonania rozbiórki nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi oraz dwóch przepustów w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] oraz potoku [...] stanowiącego działkę nr [...] w miejscowości T. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 2 u.p.b. możliwe jest tylko w sytuacji, gdy przesłanki z pkt 1 i 2 tego przepisu występują kumulatywnie, a nie zaistnienie jednej z nich powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 u.p.b. Organ l instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane, jako wymagające uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Zarówno nasyp z głazów kamiennych, jak i przepust stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zatem mają do nich zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Tak też wskazał w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1067/02. Ze zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w miesiącu czerwcu 1999 r., natomiast w 2009 r. organ l instancji stwierdził, że do przepustów dołożone zostały nowe kręgi. Ustalono także, że Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, a zatem obiekty zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej. WINB w K. w decyzji z dnia 21 października 2011 r. znak: [...] jako powód uchylenia decyzji PINB w M. z dnia 25 maja 2011 r. wskazał nie dość precyzyjny sposób określenia przedmiotu rozbiórki oraz brak weryfikacji w drodze kontroli aktualnego na chwilę orzekania stanu faktycznego. W celu usunięcia braków pracownicy PINB w M. w dniu 14 maja 2013 r. przeprowadzili oględziny, przy których obecny był przedstawiciel Gminy T. oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W trakcie oględzin na działce nr ew. [...] stwierdzono wykonanie przepustów o 0 150 o długości 6,30m (lokalizacja przepustu - szkic do protokołu). Od przepustu w kierunku południowym działki [...] wykonanie nasypu z głów kamiennych o szerokości od 1,00 m do 1,2 wys. od 1,60 m do 1,30 m od lustra potoku. Długość nasypu wynosi około 85 m. (...) 2 przepustu o średnicy 120 cm i dł. 10 m. Do protokołu z oględzin dołączone zostały zdjęcia, wykonany został również szkic sytuacyjny na kopii mapy ewidencyjnej. Na szkicu naniesione zostały wzniesione bez pozwolenia przepusty na działce nr [...] oraz nasyp z kamieni. W trakcie oględzin F.B. oświadczył, że droga pierwotnie biegła korytem potoku na długości około 39 m w kierunku północnym działki [...] (k [...] ). W celu ustalenia parametrów potoku, sąsiadującego z drogą zlokalizowaną na działce nr [...] przed wykonaniem przez Gminę T. robót budowlanych polegających na wykonaniu nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi PINB w M. pismem z dnia 23 maja 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (k. [...] ). W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 10 czerwca 2013 r., znak: [...] , z którego wynika, że organ ten nie posiada informacji dotyczącej szerokości potoku [...] przed wykonanymi robotami w 1999 r. Dane takie z uwagi na ich zmienność nie są rejestrowane (k. [...] ). Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego PINB w M. w dniu 2 czerwca 2014 r. wydał skarżoną decyzję znak: [...] , którą nakazał inwestorowi Gminie T. wykonanie rozbiórki nasypu z głazów będącego poszerzeniem drogi oraz wykonanych dwóch przepustów. Przedmiot postępowania, będący jednocześnie samowolą budowlaną został przez PINB w M. w skarżonej decyzji określony w sposób precyzyjny. Na wykonanym w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 maja 2013 r. szkicu sytuacyjnym zaznaczona została ich lokalizacja. Określone zostały ich wymiary jak długość i średnica. Również parametry nasypu wykonanego z głazów, zostały określone. W wyniku pomiarów określono, że wykonany nasyp ma 85 m długości, jego szerokość jest zmienna i wynosi od 1,00 m do 1,20 m zaś wysokość liczona od lustra potoku wynosi od 1,60 m do 1,30 m. Z sentencji decyzji uzupełnionej graficznym szkicem, wprost wynika co jest przedmiotem i w jaki sposób obowiązek ma zostać wykonany. Obowiązek ten jest precyzyjny i możliwy do wykonania. Dodać należy, ze w toku postępowania PINB w M. wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust.2 Prawo budowlane wydając w dniu 6 maja 2010 r. postanowienie. Inwestor z nałożonego obowiązku nie wywiązał się. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji Organ l instancji skoro inwestor nie przedłożył dokumentów niezbędnych do procesu legalizacji samowoli budowlanej PINB w M. zobligowany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust i wz. z ust. 4 u.p.b. Odnosząc się do uwag Gminy T. , wskazać należy, że prawidłowo Gmina uznana została inwestorem robót. Inwestor jest podmiotem, który decyduje o tym, że proces budowlany zostanie podjęty (Prawo budowlane Komentarz, pod red. Alicji Plucińskiej -Filipowicz, Lex 2014). W przedmiotowej sprawie jak wynika z wyjaśnień okolicznych mieszkańców impulsem do wykonania nasypu z kamieni na działce nr [...] była inicjatywa Gminy, która polegała na przekazaniu materiałów budowlanych mieszkańcom T. Również z pisma z dnia 11 czerwca 1999 r. (k. [...]) skierowanego przez Wójta Gminy do Z.R. wynika, że Gmina angażowała się w prowadzone prace, a okoliczni mieszkańcy byli jednie wykonawcami robót. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa pojęcie "inwestor", jakim posługuje się u.p.b., nie jest pojęciem jednoznacznym. Interpretując go, należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógł by się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki - uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiście inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą robót ) ale też osoba, bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. o sygn. II SA/Kr 607/11, Lex nr 993351). Zauważyć również należy, że w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. II SA/Kr 1067/02 nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego. Nie zostało również zakwestionowane przyznanie Gminie T. statusu inwestora. Wskazać w tym miejscu należy również, że jak wynika z rejestru gruntów władającym na zasadach samoistnego posiadania działka nr [...] w T. jest Urząd Gminy T. Przedmiotowa nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej. Jednak nieuregulowany w wyniku zaniedbania stan prawny nieruchomości nie może destrukcyjnie wpływać na możliwość nałożenia obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Odpowiadając na uwagę zawartą w odwołaniu a dotyczącą długości wykonanego nasypu wyjaśniono, że nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania było powodem uchylenia wcześniejszych decyzji. Kwestionowana zaś 8 długość nasypu rozbieżna w decyzji z dnia 25 października 1999 r. i skarżonej z dnia 2 czerwca 2014 r. wynika z nieprawidłowo określonego na poprzednim etapie postępowania przedmiotu. Jak wynika z sentencji decyzji z dnia 15 października 1999 r. rozebrany miał być jednie odcinek nasypu na wysokości posesji Z.R. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i prawidłowym określeniu przedmiotu postępowania, objęto decyzją całość nielegalnie wykonanego nasypu o długości 85 m. Pomiar ten został wykonany w czasie oględzin w dniu 14 maja 2013 r., przy których obecni byli przedstawiciele Gminy (k. [...] ). Jak wynika z materiału dowodowego długość nasypu nie została od roku 1999 zmieniona. Dlatego też jako inwestora całości przeprowadzonych w 1999 r. robót uznać należy Gminę T. W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. (Dz. U. 2001 nr 84 póz. 906 ze zm.) o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Przedmiotowy nasyp powstał w 1999 r. jako obiekt nielegalny. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, między innymi oświadczenia przedstawiciela Gminy z dnia 14 maja 2013 r., wynika, że przepust 1 wykonano w 2010 roku po zniszczeniu wcześniejszego po powodzi. Odbudowa jednego z samowolnie wykonanych przepustów nie może uzasadniać zalegalizowania całej inwestycji. Ponadto zgodnie z art. 7 wspomnianej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga odbudowa zniszczonych w wyniku działania żywiołu budowli regulacyjnych na wodach oraz urządzeń wodnych. Jak ustalił PINB w M. w toku postępowania zgłoszenia takiego nie było. Na marginesie wskazać należy na art. 2 przywołanej ustawy, który stanowi Prezes Rady Ministrów na podstawie danych przekazywanych przez właściwych wojewodów, uwzględniając rodzaj żywiołu oraz skutki przez niego wyrządzone, na okres nie dłuższy niż 24 miesiące, określa, w drodze rozporządzenia gminy lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi. Gmina T. nie przedłożyła na potwierdzenie swoich twierdzeń właściwego rozporządzenia. W odwołaniu Gmina T. reprezentowana przez Wójta zarzuciła, że "nie było prowadzone postępowanie mające na celu wyznaczenie granic nieruchomości, a stan widniejący na mapach ewidencyjnych nie odzwierciedla faktycznego położenia drogi dojazdowej". W odpowiedzi MWINB wskazał, że sprawy związane z ewidencją i rozgraniczeniem gruntów znajdują się w kompetencjach administracji samorządowej, a nie nadzoru budowlanego. Przywołane w odwołaniu decyzje PINB w M. z dnia 4 czerwca 2001 r. i MWINB w K. z dnia 15 marca 2002 r. znak: [...] zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. II SA/Kr 1067/02. Wyrok ten jest wiążący w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że nakaz wynikający z decyzji PINB w M. jest wbrew twierdzeniom skarżącej wykonalny. Niewykonalność oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Niewykonalność z przyczyn faktycznych zachodzi, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości realizacji. O nie wykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2013r sygn. akt II SA/Łd 207/13 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt: II OSK 1365/07, Lex 532603). Dlatego też nawet jeśli wykonanie obowiązku pociąga za sobą negatywne dla strony konsekwencje nie świadczy to o niewykonalności obowiązku. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego, inaczej niż samorządu terytorialnego nie należy troska o zapewnienie dróg dojazdowych do nieruchomości na terenie gminy. Wobec powyższego, w ocenie WINB działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję organu l instancji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina T. , zarzucając jej Obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 84 § l k.p.a. przez przyjęcie, iż nakaz rozbiórki wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dn. 2014-06-02 jest wykonalny. Obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r przez uznanie skarżącego za inwestora w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji obu Organów w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpatrzenie skargi także pod nieobecność skarżącego, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie organy administracyjne przy tym samym stanie prawnym i faktycznym wydały łącznie 13 sprzecznych ze sobą i niespójnych rozstrzygnięć w formie decyzji i postanowienia. Tym samym na tle wskazanej wyżej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przywołanych trzynastu decyzji i postanowienia przy uwzględnieniu tego samego stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy należy przyjąć, iż w dotychczasowym postępowaniu wskazana wyżej fundamentalna zasada postępowania administracyjnego została naruszona m.in. poprzez to, iż : 1) postępowanie było prowadzone przy sprzecznych interesach stron bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, o czym świadczą sprzeczne rozstrzygnięcia i uzasadnienia wydawanych decyzji, 2) w wydawanych decyzjach organów administracji następowała zmienność poglądów prawnych , wydawanych na tle tego samego stanu faktycznego, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi zdn. 08.04.1998, l SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr l, póz. 27), 3) organy administracji w żadnym z rozstrzygnięć nie przeprowadziły rozważenia skutków prawnych, jakie wywołają ostateczne rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie (wyrok NSA z dn. 05.02.2008, II OSK 2005/06, LEX nr 461883), 4) zaufanie do organów władzy to powszechne przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z przepisami prawnymi, że w pełni respektuje się prawa stron postępowania, że wszelkie wątpliwości rozstrzygane są na korzyść obywatela, że dąży się do szybkiego i efektywnego zakończenia sprawy, ilość zaś wydawanych decyzji i odmienność ich rozstrzygnięć świadczy i o tym, iż w niniejszej sprawie organy administracyjne działały zgoła odmiennie, 5) sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów jest bezsprzecznie istniejące w niniejszej sprawie wahanie poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu l instancji i organu, a kierowanych do skarżącego i innych stron postępowania na tle tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej i przy niezmienionej linii orzecznictwa, 6) prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób jak w niniejszej sprawie czyli zmienność decyzji przy tym samy stanie faktycznym i stanie prawnym, przewlekłość postępowania w oczywisty sposób narusza zasadę lojalności państwa wobec obywatela,. bo trudno przyjąć, iż postępowania były prowadzone rzetelnie, przejrzyście i obiektywnie, budziły u stron postępowania poczucie przewidywalności działań organów państwa, 7) zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa realizuje się też przez wyważenie interesu prywatnego i społecznego i to w sposób jak najmniej uciążliwy dla obywateli, a trudno uznać, iż nakazanie rozbiórki nasypu i przepustów uniemożliwiając kilkunastu gospodarstwom domowym dojazd do miejsca zamieszkania i pól prawnych w sytuacji gdy innej możliwości dojazdu nie ma, brak wskutek tak wydanej decyzji możliwości jakiegokolwiek bezpiecznego poruszania się, uniemożliwienie dojazdu np. karetki pogotowia, pojazdów straży pożarnej i pojazdów policji, stworzenie zagrożenia zniszczenia sąsiadującego z przejazdem gospodarstwa rolnego, stworzenie zagrożenia osuwania się gruntu, podtopień realizuje jakikolwiek interes i to bez znaczenia czy jest to interes prywatny czy jest to interes społeczny, 8) trudno nie wskazać również na przewlekłość postępowania, które trwa już 16 (szesnaście lat) i to trwa z przyczyn tylko i wyłącznie zależnych od organów administracyjnych, bowiem żadna ze stron postępowania nie dała podstaw do tak długiego czasu trwania postępowania, a uchylane i umarzane decyzje w trakcie tych 16 lat były tylko i wyłącznie konsekwencją błędów formalnych czy też błędów merytorycznych organów podejmujących rozstrzygnięcia. Dalej podkreślono, że każda decyzja administracyjna, a w szczególności skarżona decyzja o nakazie rozbiórki niosąca za sobą tak znaczne skutki dla części społeczności lokalnej, winna spełniać nie tylko wszelkie wymagane prawem wymogi formalne, ale również organ wydający decyzję z urzędu winien zwrócić szczególną uwagę aby dokonane rozstrzygnięcie nie zawierało wad określonych art. 156 k.p.a. w tym wskazanej w pkt 5 przesłanki stanowiącej o niewykonalności decyzji. Wybudowanie nasypu z głazów kamiennych poszerzających drogę oraz przepustów służyło i służy tylko i wyłącznie zwiększeniu bezpieczeństwa poruszających się osób i pojazdów na jedynej możliwej drodze do gospodarstw domowych i pól uprawnych, zabezpieczając drogę przed obsuwaniem się gruntu , przed podtopieniami, wylewaniem cieku wodnego. Wykonany nasyp i przepusty służą mieszkańcom Gminy T. już kilkanaście lat i wydając decyzję ani organ l instancji ani MWINB nie zadały sobie trudu przeanalizowania skutków dokonania rozbiórki, a jest bardzo realne wręcz pewne, że dokonanie tej rozbiórki spowoduje powstanie zagrożeń i w konsekwencji tego negatywnych skutków które wskazano wyżej. Dlatego przed wydaniem takiej decyzji organy nadzoru budowlanego winny się zwrócić do biegłego o wydanie stosownej opinii, aby wyjaśniając wszelkie okoliczności sprawy, mieć gwarancję, iż decyzja o nakazie rozbiórki w dniu jej wydania jest wykonalna i będzie wykonalna na etapie postępowania egzekucyjnego, czego nie uczyniono. Skarżący, kwestionując w dalszym ciągu posiadanie statusu inwestora przedmiotowych robót budowlanych z ostrożności procesowej podniósł, że nigdy nie miał i nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Skarżąca gmina przyznała, że po zniszczeniu przez powódź w 1999 roku fragmentu drogi istniejącej "od niepamiętnych czasów" udzieliła mieszkańcom pomocy w formie dostawy kamienia, działając we wspólnym interesie wspólnoty samorządowej, jednak podkreśliła, że to sami mieszkańcy wykonali wszelkie prace remontowe. Przyznanie gminie statusu inwestora jest w tych okolicznościach bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa (tak NSA w wyroku sygn. II FSK 2472/12). W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2006r. sygn. II SA/Kr 1067/02, Sąd rozpatrując sprawę, wskazał, co następuje; "Otóż nie może budzić wątpliwości, że nasyp z głazów kamiennych poszerzający dojazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., a tym samym obiektem budowlanym (art.3 pkt. 1 lit. b Prawa Budowlanego z 1994 r.). A skoro tak, to mają do takiej budowli zastosowanie wszelkie przepisy Prawa Budowlanego z 1994 r. Nie zrozumiały jest dla Sądu jest wywód, zmierzający do wykazania, że nie każde roboty, "nawet wykonywane przy pomocy narzędzi i urządzeń budowlanych i z użyciem materiałów budowlanych, można kwalifikować jako "budowlane". Może to nastąpić wtedy, gdy prowadzą do powstania obiektu budowlanego o sprecyzowanych ("kwalifikowanych") parametrach technicznych, względnie z takim obiektem muszą być związane ". Jest inną sprawą czy do takiego obiektu może mieć zastosowanie przepis art 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czy też przepisy art. 50 i 51 tego prawa ale kwestie te nie mogą być przedmiotem rozważań gdyż zadaniem Sądu jest jedynie kontrola decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105§1 kpa." Z powyższego wynika, że kwestią w wyroku tym przesądzoną, to jest taką, którą związane były organy wydające decyzje jak i obecnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jest ustalenie, że nasyp z głazów kamiennych poszerzający dojazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., póz. 1409 ze zm.), a tym samym obiektem budowlanym. Do rozważenia organom Sąd pozostawił natomiast wybór i zastosowanie odpowiedniego trybu legalizacyjnego tj. art. 48 lub 50 i 51 ustawy prawo budowlane. Organy obu instancji uznały, że właściwą podstawą prawną i tym samym właściwym trybem postępowania jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z konkluzją tą Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę zgadza się w całości. Zgodnie z art. 48 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.(ust. 2). Zgodnie z ust. 3, w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że zarówno na budowę przepustów jak i na wykonanie obiektu budowlanego w postaci nasypu z głazów kamiennych poszerzającego drogę nie uzyskano ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonano zgłoszenia. Tym samym wykonane obiekty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, gdyż żaden przepis prawa budowlanego obowiązujący w dacie wykonania obiektów których rozbiórkę nakazano (odpowiednio w 1999r, 3004 i 2004 oraz w 201 Or.) nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tych obiektów. Organ l Instancji prawidłowo podjął próbę legalizacji samowoli budowlanej pozostawiając Gminie T. ponad 18 miesięcy na przygotowanie i pozyskanie niezbędnych dokumentów, jednak z możliwości tej Gmina nie skorzystała. Wobec powyższego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę był jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie. Najdalej idący zarzut skargi sformułowany przez Gminę T. dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt. 5 Kpa, poprzez wydanie decyzji która jest niewykonalna. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Orzecznictwo sądowoadministracyjne pozostaje w zasadzie jednolite co do rozumienia pojęcia "niewykonalność decyzji". Powszechnie uważa się, że przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). To trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie, przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, tj. z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i - co do zasady -nieusuwalnymi przez cały czas. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją, (tak przykładowo: NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r. sygn. l OSK 108/12, z dnia 18 października 2011r. sygn. II GSK 1089/10; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2014r. sygn. IV Sa/Wa 1545/13). W niniejszej sprawie nie zachodzi z oczywistych względów niewykonalność prawna - wręcz przeciwnie, orzeczenie nakazu rozbiórki było w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Nie jest też prawdą, że decyzja jest obarczona wada niewykonalności faktycznej, gdyż jak już wyżej wspomniano żadne trudności natury technicznej czy też koszty związane z wykonaniem decyzji nie stanowią o jej niewykonalności. W tym miejscu tylko na marginesie wskazać należy, że z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Poza wszelką wątpliwością jest zatem i to, że od gminy można i należy wymagać najwyższych standardów przestrzegania prawa w szczególności gdy jej działania dotyczą - jak w niniejszej sprawie - realizacji zadań publicznych. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 póz. 594 ze zm.), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut, że wykonanie decyzji 17 spowoduje brak "możliwości jakiegokolwiek bezpiecznego poruszania się, uniemożliwienie dojazdu np. karetki pogotowia, pojazdów straży pożarnej i pojazdów policji, stworzenie zagrożenia zniszczenia sąsiadującego z przejazdem gospodarstwa rolnego, stworzenie zagrożenia osuwania się gruntu, podtopień". Rzeczą i zadaniem gminy jest bowiem zapewnienie takiego właśnie dojazdu - z tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami. Drugim istotnym zarzutem skargi jest błędne skierowanie decyzji do Gminy T. , niezgodnie z art. 52 ustawy prawo budowlane. Gmina wskazuje, że na prośbę mieszkańców, którzy w 1999 r. wystąpili o remont drogi uszkodzonej po gwałtownej powodzi, przekazała im pomoc w postaci niezbędnych materiałów budowlanych, natomiast już same prace wykonali mieszkańcy. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa droga pozostaje w samoistnym posiadaniu Gminy T. , a działka ta stanowi "dobro publiczne" co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w M. Wydział Ksiąg Wieczystych. Nie jest zatem własnością czy współwłasnością osób fizycznych, którzy z niej korzystają, choć jej stan prawny pozostaje nieuregulowany. Działania mieszkańców były w ocenie Sądu jak najbardziej logiczne - zwrócili się bowiem do jednostki samorządu terytorialnego władającej nieruchomością -działką drogową o jej naprawę. Rzecz jednak w tym, że Gmina T. wskazał następnie mieszkańcom sposób działania - dostarczyła niezbędne materiały. Mieszkańcy nie podjęli bowiem robót budowlanych samodzielnie, lecz za wiedzą, zgodą i z pomocą Gminy T. - wyłącznie jako wykonawcy. W chwili gdy mieszkańcy zgłosili się do Gminy ze swoim problemem, jej rzeczą było zadbanie o wykonanie niezbędnych prac zgodnie z prawem. Art. 52 ustawy prawo budowlane wskazuje, że obowiązki wynikające z decyzji wydanych na podstawie art. 48, obowiązany jest wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd zaprezentowany a wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Kr 607/11, w którym stwierdzono, że: " pojęcie "inwestor" jakim posługuje się Prawo budowlane nie jest pojęciem jednoznacznym. Terminem tym ustawa posługuje się często. Interpretując go należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza Wydawnictwo Naukowe PWN 18 Warszawa 2003 r. pojęcie inwestor definiowane jest jako osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji (tom 2 str. 134). W potocznym rozumieniu tego słowa inwestorem jest osoba (podmiot) podejmująca działania o charakterze gospodarczym. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz w Prawo budowlane Komentarz (Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2007 r.) zajęli stanowisko, iż z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie." Takim podmiotem w ocenie Sądu jest Gmina T. , nie zaś jak pośrednio sugeruje skarga, mieszkańcy którzy nasyp kamienny wykonali. Natomiast prace wykonane w ramach potoku G. (przepusty) zostały wykonane przez Gminę T. , co wynika choćby z protokołu oględzin z dnia 14 maja 2013r. w którym przedstawiciel Gminy oświadcza, ze "przepust nr 1 wykonano w 201Or. po zniszczeniu wcześniejszego po powodzi" Kolejne zarzuty skargi dotyczą naruszenia art. 8 Kpa poprzez długotrwałość prowadzonego w sprawie postępowania jak również poprzez wydanie w sprawie kilkunastu zupełnie odmiennych decyzji administracyjnych. Byłoby zrozumiałe, gdyby zarzuty te formułowała Z.R. , która wykonaną samowolą budowlaną została najbardziej pokrzywdzona, gdyż stanowiący jej własność budynek mieszkalny jest usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie zawężonego obecnie koryta potoku i w związku z tym jest narażony na zalewanie i podtapianie wodami opadowymi. Jednak zarzut ten formułowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, która dopuszcza się (jak wynika z akt sprawy - systematycznej) samowoli budowlanej nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia decyzji. Nawet gdyby zarzut ten uznać za słuszny, to nie stanowi on naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie po myśli art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji. Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.