II GSK 1114/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1167/13 w sprawie ze skargi D. P., A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. (WSA w Sz., Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 1167/13 po rozpoznaniu skargi D. P. i A. G. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "E. F. P. P.-G." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] maja 2013 r., 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja GITD z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Z. WITD z dnia [...] maja 2013 r. nakładająca na D. P. i A. G. prowadzących działalność gospodarczą w formie dwuosobowej spółki cywilnej, karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł za stwierdzone naruszenia polegające na: - wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji – 2 x 8.000 zł (16.000 zł), - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, - skróceniu dziennego czasu odpoczynku, - jednoczesnym używaniu kilku wykresówek lub kart kierowców, - okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. GITD wskazał, że powyższe decyzje wydane zostały po ponownym przeprowadzeniu postępowania na skutek uchylenia przez WSA w Sz. prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 245/12 poprzednich decyzji organu wydanych w tej sprawie. Organ przypomniał, że WSA w Sz. uznał za wadliwe działanie organu polegające na tym, że ustalenia jednej kontroli (w tym przypadku - w przedsiębiorstwie) stały się podstawą wszczęcia oddzielnych spraw administracyjnych (wobec każdego ze wspólników o nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz odrębnej - w odniesieniu do obydwu wspólników w zakresie pozostałych stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym). Według Sądu, niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Regułę tę należy zastosować odpowiednio do wspólników spółki cywilnej, pomimo, że wspólnicy takiej spółki, jako osoby fizyczne, są traktowani, jako oddzielni przedsiębiorcy w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wyjaśniając kwestię dwukrotnego nałożenia kary w wysokości 8.000 zł podał, że stronami niniejszego postępowania jest dwóch wspólników spółki cywilnej. Każdy z nich, jako przedsiębiorca ma prawo do wykonywania transportu drogowego pod warunkiem posiadania stosownej licencji. W okresie kontroli i w dniu wykonywania kwestionowanego przewozu żaden ze wspólników takiej licencji nie posiadał. W związku z powyższym, w ocenie organu, wykryte w jednym postępowaniu dwa naruszenia, uzasadniały nałożenie powyższej kary na każdego ze wspólników. WSA w Sz. w wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną uznał, że w ponownym postępowaniu administracyjnym organ nie zastosował się do wszystkich zaleceń i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Uznając za bezzasadne zarzuty skarżących odnoszące się do naruszeń uregulowań dotyczących ogólnie rzecz ujmując czasu pracy kierowcy, Sąd nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu w części nakładającej na każdego ze wspólników karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w wysokości 8.000 zł. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo wskazał, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników (uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08). Według WSA w Sz., stanowisko NSA wyrażone w cytowanej uchwale nie przeczy jednak tezie, że transport drogowy jest przedmiotem wspólnej działalności wspólników spółki cywilnej. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Przy czym kara określona w takiej decyzji powinna mieścić się w granicach określonych w art. 92a ust. 3 z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm. dalej: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym) a za jej uiszczenie odpowiedzialni są wszyscy wspólnicy spółki cywilnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zakwestionowanego orzeczenia w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Sz. W każdym przypadku o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 lit. a), art. 5 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu, przez Sąd I instancji, że w świetle przywołanych norm prawnych wykonywanie transportu drogowego przez dwóch przedsiębiorców nie posiadających wymaganych licencji, stanowi w istocie rzeczy jedno naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegające jednej tylko sankcji w wysokości 8.000 zł, z tego względu, że przewóz wykonywany jest w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez ww. przedsiębiorców w ramach spółki cywilnej, podczas gdy z przepisów tych w sposób jednoznaczny wynika, że do uzyskania licencji zobowiązany jest każdy z przedsiębiorców będący wspólnikiem spółki cywilnej, nie zaś sama spółka, wobec czego w przypadku współwykonywania transportu drogowego przez kilku przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej, bez wymaganej licencji, mamy do czynienia z wieloma naruszeniami, a tym samym karze pieniężnej we wskazanej wysokości podlega wykonywanie transportu drogowego bez wymaganych uprawnień przez każdy z tych podmiotów, przy czym niekwestionowanym jest, że zastosowanie w sprawie znajdzie wówczas przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. stanowiący, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł, dla podmiotów zatrudniających kierowców w liczbie do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która, co należy stwierdzić, w tej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego oparta została wyłącznie na pierwszej z wymienionych podstaw kasacyjnych a mianowicie zarzucie naruszenia prawa materialnego. Powyższe oznacza, że podstawą rozpoznania niniejszej skargi jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. W przedmiotowej sprawie ustalono, że obaj skarżący – D. P. oraz A. G., prowadzący działalność w formie spółki cywilnej wykonywali transport drogowy w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 3 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W chwili wykonywania przewozu drogowego, realizowanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, żaden ze wspólników nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego. Skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut dokonania błędnej wykładni przepisów art. 4 pkt 3 lit. a), art. 5 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy i w konsekwencji wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w świetle przywołanych przepisów wykonywanie transportu drogowego przez dwóch wspólników spółki cywilnej, którzy nie posiadają wymaganych licencji, stanowi jedno naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegające jednej tylko sankcji w wysokości 8 000 zł. Podczas gdy, według organu wnoszącego skargę kasacyjną, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że do uzyskania licencji zobowiązany jest każdy z przedsiębiorców będący wspólnikiem spółki cywilnej. Zatem w przypadku współwykonywania transportu drogowego przez kilku przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej, bez wymaganej licencji, mamy do czynienia z wieloma naruszeniami, a tym samym karze pieniężnej we wskazanej wysokości podlega wykonywanie transportu drogowego bez wymaganych uprawnień przez każdy z tych podmiotów. Przy czym, zdaniem organu, na gruncie rozpoznawanej sprawy, zastosowanie znajdzie przepis art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie, z którym dojdzie do ograniczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej do wysokości 15.000 zł. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez ten Sąd I instancji wykładnia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej jest prawidłowa. Po pierwsze podkreślić należy, że Główny Inspektor Transportu Drogowego niepoprawnie wnioskuje z przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1134/11 oraz z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 325/11, w których odniesiono się m.in. do poglądu prawnego zaprezentowanego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08. Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi z tych orzeczeń, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym, załatwiając sprawę wspólników spółki cywilnej w drodze jednej decyzji administracyjnej, należy nałożyć na każdego z tych wspólników karę za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego a jedynie sumę kar za stwierdzone naruszenia ograniczyć do wysokości, o jakiej mowa w art. 92a ust.2 lub ust.3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną stwierdza, że analiza powyższych rozstrzygnięć sądowych prowadzi do zupełnie innych konkluzji niż sugeruje Główny Inspektor Transportu Drogowego. Mianowicie, skoro wspólnicy spółki cywilnej świadczą jedną usługę transportową a więc realizowany przez nich przewóz, jako objęty jednym działaniem, ma wspólny charakter, to są oni również wspólnie – a nie każdy z osobna – adresatem przepisów regulujących obowiązki i warunki wykonywania przewozu drogowego. W konsekwencji zaś, w takim samym zakresie, wspólnicy spółki są adresatem przepisu sankcjonującego ich naruszenie. To wspólnicy bowiem - a nie każdy z nich z osobna - realizują konkretny przewóz i świadczą konkretną usługę przewozową a więc odpowiedzialność za podejmowanie go z naruszeniem (czy naruszeniami) przepisów prawa przypisać należy wspólnikom spółki cywilnej łącznie. Należy zauważyć, że autorowi niniejszej skargi kasacyjnej w szczególności umknęły uwadze motywy oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 1134/11. Trzeba zatem przypomnieć, że w tamtej sprawie Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje, wyraził pogląd – analogiczny do prezentowanego obecnie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego - o konieczności nałożenia w jednej decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego na każdego ze wspólników spółki cywilnej a następnie ograniczenie sumy kar do wysokości górnej granicy kary (wówczas art. 92 ust.2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną organu od tamtego wyroku wskazał wyraźnie, że przedmiotowa skarga nie została uwzględniona wyłącznie z tego względu, że jej zarzuty nie zostały właściwie sformułowane i zostały skierowane wyłącznie przeciwko stanowisku Sądu I instancji, że sprawa o naruszenia przepisów o transporcie drogowym stwierdzone podczas jednej kontroli samochodu, którym wykonywali przewóz drogowy wspólnicy spółki cywilnej, jest jedną sprawą administracyjną, która powinna być rozstrzygnięta jedną decyzją administracyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dobitnie stwierdził, że organ wyprowadził z uchwały NSA z dnia 15 października 2008 r. całkowicie błędne wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z przywołanej uchwały wcale nie wynika, że skoro każdy ze wspólników spółki cywilnej musi posiadać odrębną licencję, to w istocie każdy ze wspólników z osobna wykonuje transport drogowy a w konsekwencji każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu. Spółka cywilna zobowiązuje się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego a więc do działania wszystkich wspólników, które należy traktować, jako jedno działanie. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. Sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. Analogiczne stanowisko w odniesieniu do spornej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 325/11 trafnie wskazując, że z punktu widzenia zasad egzekwowania odpowiedzialności za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych przepisami prawa warunków i obowiązków, w opisanej sytuacji, podstawowe znaczenie ma okoliczność jednego działania (usługi transportowej) podejmowanego w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego. Skoro działanie to traktować należy, jako działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych, to odpowiedzialność za podejmowanie go z naruszeniem (naruszeniami) przepisów prawa przypisać należy wspólnikom spółki cywilnej łącznie. Poglądy sformułowane w przytoczonych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Należy zauważyć, że zaprezentowany pogląd na omawianą kwestię jest konsekwentnie wypowiadany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo w wyrokach z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 1376/11, II GSK 1990/11, z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2325/13). W tej sytuacji za wadliwe należy uznać stanowisko organu na gruncie rozpatrywanej sprawy, że skoro każdy z obu wspólników spółki cywilnej działającej pod nazwą "E. F. P. P. –G." jest odrębnym przedsiębiorcą to mamy do czynienia nie z jednym, ale z dwoma naruszeniami polegającymi na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji, za co należy nałożyć na każdego z wspólników spółki karę pieniężną w wysokości 8.000 zł zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy a następnie ograniczyć ją do wysokości 15.000 zł na podstawie art. 92 a ust.3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Prawidłowo natomiast WSA w Sz. z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym wywiódł, że wobec obydwu wspólników wzmiankowanej spółki należy wydać jedną decyzję, w której zostaną wyszczególnione wszystkie stwierdzone naruszenia – w tym jedno naruszenie polegające na braku licencji na wykonywanie transportu drogowego. Następnie, jeżeli zajdą ku temu przesłanki, należy ograniczyć sumę kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, zgodnie z dyspozycją art. 92 a ust.3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.