VII SA/Wa 2472/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania U. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r., [...], znak: [...] w przedmiocie udzielenia E. S. i C. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 m x 6,40 m usytuowanego w południowo - wschodniej części działki nr ew. [...] położonej w R. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] listopada 2013 r. ujawniły, że w południowo - wschodniej części działki nr ew. [...] położonej w R. stanowiącej własność U. O. i W. Ko. istnieje parterowy budynek gospodarczy, murowany, z jednospadkową więźbą dachową, kryty papą. Przedmiotowy budynek został dobudowany od strony zachodniej do istniejącego, przedwojennego budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] stanowiącej własność E. S. i C. S. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w/w budynek został zrealizowany samowolnie, a następnie jest użytkowany od momentu jego wybudowania przez Państwa S. Według oświadczenia E. S. i C. S. oraz oświadczeń świadków przedmiotowy budynek zrealizowany został w 1990 r. Uznając, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne, jak również do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w trybie art. 40 w/w ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielił Państwu E. S. i C. S. pozwolenia na użytkowanie gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 m x 6,40 m usytuowanego w południowo - wschodniej części działki nr ew. [...] położonej w R. Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2014 r., do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w terminie, złożyła U. O. 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania U. O. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w związku z datą realizacji spornej inwestycji (1990r.), do oceny możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ podkreślił, że organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych, winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tych przesłanek organ powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. W kolejnym etapie postępowania wobec ustalenia, iż w sprawie nie występują przesłanki wskazane w w/w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ nadzoru budowlanego winien udzielić stosownego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o art. 42 ust. 3 powyższej ustawy (nawet w przypadku braku konieczności nakazania dokonania zmian lub przeróbek o których mowa w art. 40 w/w ustawy). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 37 w/w ustawy, obligująca organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu, w związku z niezgodnością zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku uchwalonego miejscowego planu organ stopnia powiatowego dokonał dopuszczalnej oceny charakterystyki zabudowy działek sąsiednich. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się jednak z twierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., iż przedmiotowa inwestycja nie spowodowała pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy) i w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. brak jest podstaw do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasady ochrony własności oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1492/13). Ponadto na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2589/10). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że realizacja przedmiotowego obiektu naruszyła w sposób niedopuszczalny interesy osób trzecich. Zatem brak jest podstaw do uznania zdatności do użytkowania spornego budynku i udzielenia w trybie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r., jako wydanej przedwcześnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy według wskazań zawartych w uzasadnieniu stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 16 k.p.a. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia organu odwoławczego na wykładni art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć miejsce tylko w przypadku gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie przez organ odwoławczy, że bezspornym jest, że garaż stoi na działce nienależącej do inwestora; 3) art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego zastosowania ww. przepisów nadrzędną kwestią jest zasada ochrony prawa własności. 6. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. 8. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie udzielenia E. S. i C. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 m x 6,40 m usytuowanego w południowo - wschodniej części działki nr ew. [...] położonej w R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 9. Kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej muszą być spełnione dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13). 10. W ocenie Sądu wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji było zasadne. Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że do oceny możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w 1990 r. Stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 11. Zdaniem Sądu zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego zlokalizowany jest na działce sąsiedniej nienależącej do inwestorów E. S. i C. S. W dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji inwestorzy nie posiadali stosownego prawa do dysponowania nieruchomością nr ew. [...], stanowiącą własność U. O. i W. K. Zatem zgodzić się należy z organem odwoławczym, że realizacja w/w obiektu naruszyła w sposób niedopuszczalny interesy osób trzecich, zatem brak jest podstaw do udzielenia w trybie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie budynku. Słusznie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1492/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku tym Sąd wskazał, że badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338). Zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Co z kolei powodowałoby niepewność obywateli, co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Co więcej, takie działanie mogłoby prowadzić do wydania przez sąd cywilny - na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Z podanych przyczyn należało podzielić stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w celu wnikliwego zbadania przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności, prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero dokonanie takich ustaleń da podstawy do podjęcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku, w myśl art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. 12. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. 13. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 14. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.