II SAB/Łd 74/15

Dnia 8 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku handlowego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2007 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 marca 2007 r. S. M. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie przebudowy i użytkowania budynku handlowego położonego w B. przy ul. A nr 4i, działka nr ewid. 340/17, obręb [...], a w szczególności o sprawdzenie legalności zmian elewacji budynku - wykonanie otworów okiennych oraz balkonu na stronę działek 340/40 oraz 340/43 - rozbiórki schodów wejściowych do części podziemnej budynku, likwidacja wejścia do tej części budynku od strony działki nr 340/40. Zawiadomieniem z dnia 28 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował strony o wszczęciu postępowania i w dniu 11 kwietnia 2007 r. organ przeprowadził oględziny obiektu. W uzupełnieniu do wniosku z dnia 22 marca 2007 r. skarżący wniósł o sprawdzenie legalności instalacji elektrycznej, ogrzewania gazowego i przewodów wentylacyjnych w spornym budynku. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego, jednak decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] [...]WINB uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] organ I instancji - na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - nałożył na najemcę budynku obowiązek opracowania przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane oceny technicznej wewnętrznej instalacji elektrycznej, poddanej przebudowie celem zwiększenia mocy przyłączeniowej, w poziomie piętra budynku handlowo-usługowego, usytuowanego w B. przy ul. A 4i. Po uzyskaniu oceny technicznej z dnia 20 września 2007 r. PINB wydał decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], którą umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, jednak prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 42/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w B. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu 8 czerwca 2009 r. i uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] organ I instancji zawiesił postępowanie z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [...]. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości. PINB następnie dalej prowadził postępowanie wyjaśniające i uzupełniał materiał dowodowy, po czym w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą właścicielom budynku przeprowadzenie określonych robót budowlanych w terminie do 31 października 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] organ I instancji odmówił na wniosek skarżącego uzupełnienia ww. decyzji. Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1274/13 uchylił decyzji organów obu instancji. W dniu 13 czerwca 2014 r. organowi doręczono odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W dniu 16 września 2014 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu, wobec czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy tj. do dnia 24 grudnia 2014r. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. S. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie administracyjnej dotyczącej legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A 4i w B. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 §2 w zw. z art. 156 §6 p.p.s.a. mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1274/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje obu instancji, jakie zapadły w niniejszej sprawie, prowadzonej przez organ powiatowy od marca 2007 r., tj. od 8 lat. Wyrok uprawomocnił się w maju 2014r. Wobec braku jakiegokolwiek działania ze strony organu powiatowego, skarżący dnia 22 września 2014 r. za pośrednictwem tego organu skierował w trybie art. 37 §1 K.p.a. zażalenie na bezczynność. Zażalenie było przetrzymywane w organie powiatowym przez miesiąc, zanim zostało przesłane organowi wyższego stopnia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu na załatwienie sprawy dodatkowy termin do dnia 24 grudnia 2014r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony od zwrócenia organowi powiatowemu akt, organ ten nie podjął w sprawie żadnej czynności, co uzasadnia niniejszą skargę i jej wnioski. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga jest zasadna, jednak zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też w zakresie przekazania przedmiotowej skargi jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, udział w postępowaniach prowadzonych przez organy ściągania czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców naszego powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek który powoduje przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach m.in. w terminowym przekazaniu skarg. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km² na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. PGE B i C S.A. Brak zrozumienia problemu błędów ustrojowych przez organy zwierzchnie powoduje, iż organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Zdaniem organu dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. W ocenie organu niezrozumiałe i głęboko krzywdzące jest powoływanie się WSA na ugruntowane już stanowisko judykatury stwierdzające, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument dotyczący błędów ustrojowych państwa, ograniczonej kadry i nie adekwatnych środków finansowych dla potrzeb prawidłowego funkcjonowania inspektoratu, który w pierwszej kolejności ma dbać o bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców danego powiatu w zakresie prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jak przewidział ustawodawca w przepisie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a tym samym wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 grudnia 2014 roku. Przy czym, nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn.akt II SAB/Łd 2/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc dalej, do oceny merytorycznej, zdaniem sądu istotne jest, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W świetle powyższego, przypomnieć trzeba, iż postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2007 r. zostało wszczęte, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 28 marca 2007 r. Ponadto organ przeprowadził rozległe postępowanie wyjaśniające, które dwukrotnie zakończyło się wydaniem decyzji przez organy obu instancji oraz dwukrotnie rozstrzygnięcia organów były uchylane przez tut. Sąd (prawomocnymi wyrokami z dnia 13 stycznia 2009 r. oraz 19 lutego 2014 r.). Oznacza to, iż owszem organ stopnia powiatowego podejmował kroki zmierzające do załatwienia sprawy, przy czym nie zmienia to faktu, iż sprawa nadal nie jest załatwiona co do istoty. Proste zestawienie przytoczonych okoliczności i dat wskazuje, iż organ pozostaje w bezczynności w sprawie legalności przebudowy i użytkowanie budynku przy ul. A 4i w B. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej wobec zignorowania przez organ I instancji postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r., który wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia 24 grudnia 2014 r. Organ I instancji nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, nie uczynił tego również w terminie późniejszym. Do dnia rozprawy przed sądem – 8 lipca 2015 r. - organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie, mimo że postępowanie trwa już ponad osiem lat. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale i w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Na powyższą ocenę nie mają wpływu wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę. W ślad za ugruntowanym już stanowiskiem judykatury podkreślić trzeba, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument, iż prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i niewielkich środkach finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn.akt IV SAB/Wa35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn.akt I SAB/Wa123/11; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Łd29/13; WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Op57/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 22 marca 2007 r. w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem od 9 miesięcy organ administracji nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Miarkując wysokość grzywny Sąd miał na względzie powyższy długi okres bezczynności organu. Z tych względów Sąd uznał za zasadne wymierzenie grzywny w kwocie 500 zł, o czym orzeczono na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Natomiast wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest obowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził zasadność zażalenia strony i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. ds