I SA/Wa 147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. i S. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M. i M. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. B. oraz S. B., w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. P. dnia 13 listopada 2008 r. oraz S. M. dnia 26 listopada 2008 r. wystąpili z wnioskami do Wojewody [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. oraz S. B. nieruchomości w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. W trakcie toczącego się postępowania strony dołączyły do akt sprawy dokumenty z których wynika, że właścicielem wskazanej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. był S.B., a nie jak zostało mylnie podane przez strony F. i S. M. Z uwagi na powyższe M. P. pismem z 9 czerwca 2011 r. oraz S. M. pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskami o zawieszenie postępowania ze względu na trwające przygotowania do przeprowadzenia postępowania spadkowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] zawiesił, na zgodny wniosek stron, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia opisanej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawców o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia uważać się będzie za wycofane. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Wojewoda [...] poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] umorzył zawieszone postępowanie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na upływ trzyletniego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania. Pismem z dnia 23 września 2014 r. strony wniosły odwołanie od powyższej decyzji Wojewody. W dniu [...] września 2014 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...] prostujące z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w postanowieniu własnym z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania, w ten sposób, że na stronie pierwszej, w wierszu pierwszym wykreślił zapis art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. , a w miejsce wykreślonego fragmentu wpisał art. 98 § 1 k.p.a. W pozostałej części organ treść postanowienia pozostawił bez zmian. Pismem z dnia 13 października 2014 r. M. P. i S. M. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. W uzasadnieniu wskazał, że w błąd pisarski powstał przy opracowaniu treści postanowienia, czego dowodem jest treść uzasadnienia, w którym jednoznacznie wskazuje się na zastosowanie w zakresie zawieszonego postępowania art. 98 § 1 k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia wyraźne wskazanie powołanego przepisu, jak również pouczenie stron o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Na zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a. wskazują również zgodne pisma stron z dnia 9 czerwca 2011 r. oraz z dnia 21 czerwca 2011 r. dotyczące zawieszenia postępowania na wniosek. . Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o umorzeniu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego na wniosek stron postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przy czym ww. termin 3–letni ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Jednocześnie ze względu na brak w k.p.a. reguły obliczania terminu oznaczonego w latach, przyjmuje się wspólną zasadę dla terminu określonego w miesiącach i latach, uznając, że kończy się on z upływem dnia w ostatnim miesiącu, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Moment początkowy biegu terminu 3-letniego wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do zgromadzonego materiału dowodowego Minister wskazał, że w niniejszej sprawie strony nie zwróciły się o podjęcie, zawieszonego na ich wniosek, postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. Termin ten w przedmiotowej sprawie upłynął w dniu 27 czerwca 2014 r. Nie ma również znaczenia, z jakiej przyczyny strony nie wystąpiły z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na ich wniosek postępowania. Treść art. 98 § 2 k.p.a. w tym zakresie jest jasna i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości. Ponadto należy podkreślić, że przepisy k.p.a., ani orzecznictwo sądowe nie przewidują możliwości podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek strony w sposób dorozumiany, na podstawie podejmowanych przez nią czynności w tym okresie. Podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnego żądania strony, wniesionego zgodnie z art. 63 k.p.a. Wobec powyższego organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Przy czym odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu stron o tym, że podstawa zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. był art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie art. 98 § 2 k.p.a. Minister wskazał na oczywistą omyłkę zawartą w podstawie prawnej tego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno z treści tego postanowienia, jego pouczenia oraz materiału dowodowego sprawy wynika, iż postępowanie zostało zawieszone w oparciu o przepis art. 98 § 1 k.p.a. Przy czym Minister postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. prostujące omyłkę w podstawie prawnej ww. postanowienia z 2011 r. o zawieszeniu postępowania, w ten sposób, iż postępowanie zostało zawieszone w oparciu o przepis art. 98 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P. i S. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji wskutek wadliwego przyjęcia, iż zachodzą przesłanki do umorzenia zawieszonego postępowania w sprawie o stwierdzenie prawa do rekompensaty, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż podstawą prawną zawieszenia przedmiotowego postępowania był art. 97 § 4 k.p.a. (rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd), a w konsekwencji brak było uzasadnienia dla zastosowania art. 98 § 2 k.p.a., który dotyczy wyłącznie sytuacji zawieszenia postępowania na wniosek strony; 2. Art. 107 § 1 k.p.c. polegające na wadliwym powołaniu podstawy prawnej wydanej decyzji, która została określona poprzez wskazanie na art. 138 § 2 k.p.a., odnoszący się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 3. naruszenie art. 9 oraz 10 k.p.a. a także art. 81 poprzez przyjęcie, iż wnioskodawcy mieli realną możliwość ustosunkowania się i wyrażenia stanowisk przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skargi strony zakwestionowały również stanowisko organu o podstawie zawieszenia postępowania wskazując, że postępowanie zostało zawieszone w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4, a nie na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. – na co wskazano obszerną argumentację. Ponadto skarżący podkreślili, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał błędną podstawę prawną, bowiem art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi podstawy do utrzymania w mocy kwestionowanej decyzji Wojewody, a daje podstawę do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji lub ewentualnie ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiesił na wnioski S. M. i M. P. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Strony nie złożyły zażalenia na powyższe postanawianie o zawieszeniu postępowania. Trafnie zwrócił też uwagę Minister Skarbu Państwa, że w okresie zawieszenia postępowania strony nie składały żadnych wniosków. W takiej sytuacji w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to od woli strony zależał dalszy bieg postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcia zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453). Zgodnie zatem z art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wojewoda Zachodniopomorski, a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. W sytuacji zatem, gdy strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, o którym była prawidłowo pouczona, i nie zażądała podjęcia postępowania, zasadnie organ przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Podkreślenia wymaga, iż termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa. Jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna Przy czym Sąd wskazuje, iż podziela stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat – do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Powyższa kwestia nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skarżący nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie postępowania ani przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia wydania postępowania o zawieszeniu, ani też przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia skutecznego doręczenia ww. postanowienia skarżącemu. W sprawie nie jest sporne, że w tym okresie skarżący nie wnieśli do organu o podjęcie zawieszonego postępowania. Prawidłowo zatem organy I i II instancji stwierdziły, iż zaszła podstawa do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Jednocześnie w okolicznościach sprawy aprobaty Sądu nie mogły uzyskać powołane w skardze zarzuty strony o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wskazania w niej błędnej podstawy prawnej, gdyż podanie przez Ministra art. 138 § 2 zamiast § 1 pkt 1 k.p.a w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji stanowi wyłącznie oczywistą omyłkę pisarską, która nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/10. Ponadto nie można zgodzić się z zarzutami skarżących co do okoliczności, że postępowanie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zostało zawieszone na wniosek stron a w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej kwestii Sąd podziela całkowicie zaprezentowaną w sprawie argumentację Ministra Skarbu Państwa. Ponadto z akt sprawy wynika, iż niesłuszne są twierdzenia skarżących o braku możliwości ustosunkowania się i wyrażenia stanowisk przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji