II SA/Wa 642/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał, że [...]P. P. raportem z dnia [...] sierpnia 2004 r. zwrócił się do Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2004 r. Komendant Wyższej Szkoły Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...] sierpnia 2004 r. zwolnił [...] P. P. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2004 r. w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Rozkaz personalny doręczono stronie w dniu [...] sierpnia 2004 r. Podaniem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] w stanie spoczynku [...] P. P. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o "(...) przyjęcie (...) do służby w Policji w trybie szczególnym (...)". Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformowano wymienionego, iż w związku z okolicznością, że upłynął okres ponad 3 lat od dnia zwolnienia go ze służby w Policji, tryb szczególny, o którym mowa w art. 25 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nic może mieć wobec niego zastosowania. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. P. P. wniósł o załatwienie sprawy z zachowaniem właściwej procedury. Pismem z dnia [...] września 2014 r. ponownie udzielano wymienionemu wyjaśnień w powyższym zakresie. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. P. P. wniósł załatwienie jego sprawy zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z art. 61, art. 104 i art. 107 k.p.a. Pismem z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano [...] w stanie spoczynku [...] P. P. do usunięcia braków formalnych podań z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] września 2014 r., poprzez doprecyzowanie treści żądania i wskazanie podstawy prawnej - trybu, w którym decyzja o zwolnieniu go ze służby w Policji ma zostać uchylona lub zmieniona oraz przesłanek uzasadniających taką zmianę. Pismo w tej sprawie zostało stronie doręczone w dniu [...] października 2014 r. P. P. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, że istotą jego żądania jest uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji. Komendant Główny Policji przesłał podanie według właściwości Komendantowi - Rektorowi Wyższej Szkoły Policji w [...] Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Decyzja ta została [...] w stanie spoczynku [...] P.P. doręczona w dniu [...] stycznia 2015 r. W odwołaniu wskazał, że Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] wydając kwestionowaną decyzję naruszył zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Podniósł, iż u podstaw rozstrzygnięcia jego sprawy legły dwie nieprawdziwe tezy, tj., iż rozkaz personalny mający charakter decyzji związanej nie może być uchylony w trybie art. 155 k.p.a. zastrzeżonym jedynie dla decyzji tzw. uznaniowych oraz iż uchylenie decyzji i przywrócenie go do służby w Policji stanowiłoby nawiązanie stosunku służbowego nieprzewidzianego w ustawie o Policji. Nadmienił, że uchylenie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby i przywrócenie do tej służby nie odbywa się w trybie określonym dla doboru kandydatów do tej służby, ale stanowi odrębną - nadzwyczajną instytucję unormowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego i przewidzianą w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli występują łącznie trzy przesłanki: strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. W stosunku do decyzji administracyjnych wynikających ze stosunku służbowego policjantów, regulowanych przepisami ustawy o Policji, nie jest zatem wyłączona dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Przeszkodą jednak do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się również, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały bowiem objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany (wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt 11 GSK 267/06 (LEX nr 326277). KGP podał, że materialnoprawną podstawę decyzji Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zauważyć przy tym należy, że użycie zwrotu "zwalnia się" oznacza obligatoryjny charakter tegoż przepisu. Organ administracji publicznej uprawniony do zwolnienia ze służby, działający na podstawie wskazanej normy prawnej wydaje w omawianej sytuacji decyzję o charakterze związanym. Rozwiązanie więc z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uniemożliwia późniejszą zmianę takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 Kpa. Organ stwierdził jednocześnie, że słusznego interesu strony nie można bowiem upatrywać w działaniach zmierzających do obchodzenia prawa. Takim działaniem byłoby natomiast doprowadzenie do zmiany bądź uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby wydanego w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchybienia decyzji o zwolnieniu ze służby w policji na podstawie art. 155 k.p.a. nie mamy więc do czynienia z przywróceniem do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Określenie słuszny interes strony, aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. KGP stwierdził, że organ nie może w trybie art. 155 k.p.a. powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. stała się przedmiotem skargi P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 155 k.p.a.; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w szczególności przez zaniechanie dokonania ustaleń dotyczących istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony we wzruszeniu zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu wskazał, że w 2004 r., w prośbie o zwolnienie z Policji zaznaczył, że powodem zwolnienia jest cofnięcie zgody na dodatkowe zatrudnienie, które to cofnięcie było bezprawne i niepoparte bezspornymi faktami. Wskazując na powyższą-jedyną przyczynę zwolnienia oczekiwał, że w postępowaniu administracyjnym, które poprzedza wydanie decyzji w tak ważnej dla strony sprawie, znajdą zastosowanie precyzyjnie sformułowane zasady prowadzenia postępowania administracyjnego określone w rozdziale II k.p.a., a cofnięcie zgody na dodatkowe zatrudnienie stanie się przedmiotem niezbędnej analizy i oceny — nie tyle z punktu widzenia potrzeby badania motywu złożonego wniosku (od czego organ jest zwolniony), co z punktu widzenia wskazanej w raporcie i leżącej po stronie organu przyczyny. Skarżący podniósł, że w jego sprawie przeprowadzenie sformalizowanego postępowania nie miało miejsca. O tym, co w niej (w ramach wszczętego postępowania administracyjnego) zrobiono, nie został poinformowany, gdyż organ (Komendant [...]) nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań i zebranych dowodów. Natomiast przewidziany w ustawie trzymiesięczny termin na zwolnienie funkcjonariusza ze służby od daty pisemnego złożenia wniosku nie uzasadniał zwolnienia jak najszybciej. Organ w chwili cofnięcia zgody na dodatkowe zatrudnienie mógł być przekonany - choć nie miał ku temu żadnych obiektywnych przesłanek - że kolizja dodatkowego zatrudnienia z obowiązkami służbowymi zaistniała. Z chwilą jednak, gdy w 2007 r. otrzymał oficjalne i prawomocne orzeczenie Komendanta Głównego Policji uniewinniające w całości od zarzutu spowodowania tej "kolizji", miał możliwość zainicjować nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego w celu weryfikacji wydanej decyzji o zwolnieniu ze służby. Podstawową przesłanką wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest wzgląd na interes społeczny i słuszny interes strony. Wprawdzie wystarczający jest jeden z tych interesów ale drugi nie może się sprzeciwiać takiej weryfikacji. W ocenie skarżącego, poza oczywistym interesem strony powrotu do pracy w wyższej uczelni policyjnej, interes społeczny przejawia się w tym, że po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby policjanta, [...] zyska bezinwestycyjnie wysoko kwalifikowanego pracownika (obecnie oficera w stanie spoczynku) gotowego od zaraz do realizowania zadań stojących przed tą uczelnią (pozyskaniem samodzielnych pracowników naukowych zainteresowana jest każda placówka naukowa). Zarzucając organowi II instancji błędną wykładnię przepisu art. 155 k.p.a. skarżący wskazał na stanowisko NSA wyrażone w tezie w wyroku z 25 lutego 2011 r. (I OSK 607/10, Lex nr 784233), w którym zauważono, że organ powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji. Podał, że w orzecznictwie sądowym eksponuje się przy tym, że nie jest prawidłowe postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa w stosunku do decyzji związanej, gdy twierdzenie, że uchylenie decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem uzasadniane jest jedynie tym, że decyzja objęta wnioskiem strony ma charakter decyzji związanej (wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10, nsa.gov.pl.; wyrok NSA w Warszawie z 29 marca 2012 r., V SA/Wa 267/12, nsa.gov.pl; wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11 lex nr 1354897) albo że uchylenie takiej decyzji związanej byłoby działaniem zmierzającym do obchodzenia prawa (wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10, nsa.gov.pl). Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu prawnego, który normowałby zakaz wzruszenia (uchylenia) ostatecznej decyzji - rozkazu personalnego o zwolnieniu (na własną prośbę) ze służby ani też żadnego przepisu prawa materialnego, który po uchyleniu decyzji miałby zostać w ten sposób naruszony. Podał, że sprowadzając tę kwestię na poziom ad casu w odwołaniu do Komendanta Głównego Policji podniósł, że w okresie pozostawania poza służbą nie zrzekł się obywatelstwa polskiego, nie nabył obywatelstwa innego państwa, nie utracił przymiotu nieposzlakowanej opinii, nie był karany, uchylenie decyzji o zwolnieniu nie godzi też w zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej. Organ II instancji nie odniósł się do tych kwestii, nie znalazł też w analizowanej sprawie żadnego sprzeciwiającego się przepisu, który sprzeciwiałby się uchyleniu decyzji ani też nie wskazał, z jaką powszechnie obowiązującą normą prawną uchylenie decyzji pozostawałoby w sprzeczności. W ocenie skarżącego możliwość weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. decyzji związanych wyraźnie dopuszcza zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe (zwłaszcza po 2010 roku). Celnie ujmuje to zdaniem skarżącego WSA w Warszawie, gdy w tezie wyroku z 12 lutego 2014 r. "(...) nie dostrzega powodów do absolutnego (bezwzględnego) dania racji tezie, że zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. (odpowiednio w trybie art. 155 k.p.a. - uwaga skarżącego) podlegają jedynie decyzje podjęte w ramach uznania administracyjnego" (VIII SA/Wa 1063/13, nsa.gov.pl). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, jak i rozkaz personalny organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd podziela stwierdzenie organu, iż w sprawie niniejszej brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i uchylenia w tym trybie rozkazu personalnego Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o zwolnieniu P. P. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 i o Policji. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 289, poz. 1687 z późn. zm.) istotnie nie ma wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. Ustalenie to nie zmienia jednakże trafności zajętego przez organ stanowiska, co do braku możliwości stosowania art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie. Trafnie organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały bowiem objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany (v. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt 11 GSK 267/06 (LEX nr 326277). Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zastosowanie trybu uchylenia lub zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (v. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1932/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 874/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, choć w stosunku do decyzji administracyjnych wynikających ze stosunku służbowego policjantów, nie jest generalnie wyłączona dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 155 k.p.a., to, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zastosowania powołanego przepisu w odniesieniu do rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji, wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W sprawie jest bezsporne, że powołany przepis prawa materialnego stanowił podstawę rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariusza Policji. Nie jest też kwestionowane, że w sytuacji wypowiedzenia przez policjanta stosunku służbowego, co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2004 r., organ zobligowany był powołany przepis zastosować i nie miał żadnych możliwości weryfikowania żądania P. P. Wszelkie kwestie podniesione w tym zakresie w skardze pozostają bez wpływu na sprawę będącą przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, tj. przepisu art. 155 k.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 i art. 80 k.p.a. W sprawie tej organ dokonał prawidłowej wykładni i trafnie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zaniechania przez KGP dokonania ustaleń dotyczących istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, Sąd wskazuje, że choć istotnie ustaleń tych w odniesieniu do strony nie poczyniono w zaskarżonej decyzji, jak miało to miejsce w decyzji organu I instancji, to powyższe nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem zasadnie organ stwierdził, że w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, przepis art. 155 k.p.a. zastosowania nie znajduje, to kwestia badania istnienia interesu społecznego, czy słusznego interesu strony pozostaje bez znaczenia. Poza wszystkim zaś, Komendant Główny Policji trafnie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że choć samo określenie słuszny interes strony nie jest zdefiniowane, to niewątpliwie nie chodzi w nim o każdy interes strony, czyli rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony, ale o interes zgodny z prawem. Stosunek służbowy nawiązany na podstawie ustawy o Policji jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Nie zmienia to jednak tego, że do stosunku służbowego ma zastosowanie podstawowa zasada wolności pracy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. I OPS 4/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrazem tej zasady jest zarówno dobrowolne zgłoszenie się do służby, jak i – w wypadku zgłoszenia przez funkcjonariusza żądania rozwiązania stosunku służbowego – istniejący po stronie organu obowiązek zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Choć ustawa o Policji nie stanowi przeszkody do stosowania w określonych sprawach przepisu art. 155 k.p.a., co wskazano już wyżej, to jednocześnie, akt ten nie przewiduje sytuacji, w której to jedynie wola byłego funkcjonariusza wyrażająca się w chęci powrotu do służby miałaby stanowić podstawę nawiązania i ukształtowania stosunku służbowego. Twierdzenie skarżącego, iż jego interes przejawia się w chęci powrotu do pracy w wyższej uczelni policyjnej, a interes społeczny przejawia się w tym, że Wyższa [...] zyska bezinwestycyjnie wysokokwalifikowanego pracownika gotowego od zaraz do realizowania zadań stojących przed uczelnią, a zatem pobudki powrotu do służby, nie stanowią – na gruncie ustawy o Policji – podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby i nawiązania stosunku służbowego. Rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uniemożliwia późniejsze uchylenie takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a., co trafnie stwierdziły organy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.