II GSK 2127/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 62/11 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie wpisu do ewidencji producentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz I. S. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę I. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu następujące ustalenia faktyczne: Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] września 2010 r. o odmowie zmiany decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej I. S. wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów). Zgodnie z powołanym przepisem Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy. Organ wskazał, że I. S. w dniu [...] kwietnia 2010 r. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z powołanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. powołując się na art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów oraz art. 154 k.p.a. stwierdzając, że zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Dyrektor M. Oddziału ARiMR rozpatrując odwołanie skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 13 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów wskazał, że podmiotom wpisanym do ewidencji producentów wydawane jest jedynie zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym. Kierownik Biura Powiatowego w drodze decyzji jedynie odmawia wpisu do ewidencji producentów. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Nadanie przez organ numeru w ewidencji producentów rolnych poprzez wydanie decyzji wiązałoby się z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do WSA w W. skarżąca podniosła, że od 2003 r. pomiędzy nią, a jej mężem istniała rozdzielność majątkowa, a w 2009 r. związek małżeński został rozwiązany przez orzeczenie rozwodu. Ponadto dalej wskazała, że WSA w W. w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 543/09 podkreślił, że skarżąca może wystąpić do organu w trybie art. 154 § 1 k.p.a. o zmianę lub uchylenie decyzji odmawiającej jej wpisu do ewidencji producentów rolnych z uwagi na fakt, że decyzja ta w aktualnym stanie (po orzeczeniu rozwodu) narusza jej słuszny interes. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając wcześniejszą argumentację. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł, że decyzje wydawane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji producentów mają charakter decyzji związanych, zobowiązujących organ do określonego rozstrzygnięcia (tj. nie są decyzjami opartymi o uznanie administracyjne). W odniesieniu do tego rodzaju decyzji w orzecznictwie przyjęty jest jednolity pogląd, że weryfikacja decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego. (vide wyrok NSA z dnia 05 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 18/09 LEX nr 597386, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. I OSK 607/10 LEX nr 784233). W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, jako decyzji mającej charakter związany, nie jest możliwy do zastosowania tryb określony w art. 154 §1 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił również wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w W. z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 543/09 uznając ją za niefortunną. Jednocześnie Sąd I instancji nadmienił, że w aktualnym stanie faktycznym, w jakim znajduje się skarżąca (po rozwodzie) ma ona pełne uprawnienie do wpisu do ewidencji producentów i uzyskania numeru identyfikacyjnego na podstawie złożonego przez siebie indywidualnego wniosku o wpis do ewidencji stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S. zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA w W., że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 k.p.a. nie może mieć miejsca w niniejszej sprawie, pomimo iż WSA w W. w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. bezpośrednio wskazał skarżącej taką możliwość. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż Sąd I instancji błędnie uznaje, że weryfikacja ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. jest możliwa jedynie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych. Na uzasadnienie wskazano, że przedmiotem postępowania w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie spraw lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana sytuacji faktycznej skarżącej w chwili obecnej spełnia przesłanki do nadania jej numeru identyfikacyjnego i tę okoliczność należało uwzględnić, mimo że chodzi o decyzję o odmowie nadania numery identyfikacyjnego. Zarzucono, że w sytuacji gdy nie jest możliwa zmiana decyzji to w świetle art. 154 k.p.a. istnieje możliwość jej uchylenia, a w konsekwencji wydania zaświadczenia o nadaniu skarżącej numeru identyfikacyjnego. W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2013 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie wobec skierowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 964/11) pytania do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznania płatności (Dz. U. 04.10.76 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nadanie obu małżonkom numerów identyfikacyjnych, w sytuacji istnienia ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej i prowadzenia przez każdego z małżonków odrębnych gospodarstw rolnych jest zgodny z art.. 2, 18 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 97 Nr 78, poz. 483 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosowanie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono) bierze pod rozwagę z urzędu. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie konkretnych przepisów prawa które – jego zdaniem – zostały przez Sąd I instancji naruszone. Oznacza to, że przepisy te muszą być wskazane wyraźnie, w sposób nienasuwający wątpliwości. Bez znaczenia jest jednak, w jakiej części skargi kasacyjnej te podstawy zostały sformułowane. Mając na względzie, że istota zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w jej podstawie oraz w uzasadnieniu sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż tryb weryfikacji decyzji przewidziany w art. 154 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji uznaniowych w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej zawarte są usprawiedliwione. Nie są bowiem trafne te zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że podstawą do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. było stanowisko wyrażone w wyroku WSA w W. z dnia 13.01.2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 543/09), albowiem nie ma tu miejsca sytuacja z art. 153 p.p.s.a. bądź też z art. 170 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił też na czym polega naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Trafny jest natomiast zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczący w istocie błędnej wykładni art. 154 k.p.a. Punktem wyjścia rozważań w sprawie jest to, że w ocenie Sądu I instancji weryfikacja decyzji ostatecznych, na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych. Sąd I instancji prezentując tego rodzaju pogląd zwrócił uwagę, że stanowisko w tej kwestii jest w orzecznictwie sądowym uznawane za jednolite. Skoro decyzja wydana na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów ma charakter związany to nie jest możliwe zastosowanie trybu określonego w art. 154 k.p.a. Otóż słusznie zauważył WSA w W., że w powyższej kwestii w orzecznictwie sądowym pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest poglądem dominującym (por. wyroki NSA z dnia 21.04.2006 r., II OSK 770/05, z dnia 11.10.2005 r., I OSK 815/05, z dnia 5.01. 2007 r., I OSK 586/06, z dnia 21.01.2007 r., II OSK 232/06, z dnia 5.01.2010 r., II OSK 18/09, z dnia 25.02.2011 r., I OSK 607/10, z dnia 29.02.2012 r., II GSK 26/11 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Nie jest to jednak jedyny pogląd w tej kwestii. W orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, iż ze stanowiskiem co do tego, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. może być stosowany wyłącznie do decyzji związanych, można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostało by wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. Takie są bowiem przesłanki przewidziane w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2011 r., II OSK 2404/10, baza orzecz. nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że nie można mówić o prawidłowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej w sytuacji, gdy ocena Sądu, uwzględniającego że zmiana decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem, oparta jest jedynie na wskazaniu, że sporna decyzja objęta wnioskiem strony ma charakter decyzji związanej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10). Z tym poglądem należy się zgodzić. Zauważyć należy, że także w doktrynie kwestionowany jest pogląd, że tryb z art. 154 k.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex/el, kom. do art. 154 k.p.a.). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w powyższym zakresie sprawa nie była przedmiotem rozważań i analizy przez Sąd I instancji, pomimo że tych kwestii w istocie rzeczy dotyczyła zaskarżona decyzja. Sąd I instancji stwierdził jedynie przywołując treść art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, iż decyzja wydana w oparciu o powołany przepis ma charakter związany wobec czego jej weryfikacja w trybie art. 154 k.p.a. nie jest dopuszczalna. Otóż z treści regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ww. ustawy wynika, że decyzja o odmowie wpisu do ewidencji producentów ma charakter decyzji związanej. Organ zobowiązany jest wydać tej treści decyzję gdy zostały spełnione przesłanki w tej normie prawnej określone. Wymagało zatem oceny, czy tego rodzaju decyzja może być zmieniona lub też uchylona w trybie art. 154 k.p.a. Przy tej ocenie istotnym jest rozważenie z jakim momentem decyzja wydana w oparciu o art. 154 k.p.a wywołuje skutki prawne. Przepis art. 154 k.p.a. w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (wyroki NSA z dnia 23.11.2007 r., I OSK 1529/06, z dnia 5.01.2010 r., II OSK 18/09). Podkreśla się również, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a. służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie w zasadzie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej, aczkolwiek co do tożsamości podstawy faktycznej wzruszonej decyzji wskazuje się, że zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do pierwotnie istniejących może mięć znaczenie dla oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany tej decyzji z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z dnia 20.12.1991 r. II SA 893/91, ONSA 1993, z. 2, poz. 33). Powyższe prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji zobligowany był do analizy prawnej zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów w kontekście wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 154 k.p.a. Jest oczywiście rzeczą niesporną, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem. Zasada ta odnosi się tak do decyzji związanych jak też decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a. ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może jednak przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustalenie powyższych kwestii wymaga zatem także analizy stosownych regulacji prawnych zawartych w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów dotyczących nadania numeru identyfikacyjnego producentowi rolnemu przy pierwotnym wniosku, a także przy wniosku składanym ponownie wskutek zmiany okoliczności faktycznych. Wymaga przy tym rozważenia czy np. uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów w oparciu o tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. (gdy zostaną spełnia przesłanki określone w tym przepisie) jest niezbędne bowiem dopiero wówczas otwiera się droga do ubiegania się o prawa nabyte, albo też ustaje reglamentacja administracyjna praw lub obowiązków strony, czy też uchylenie decyzji w ww. trybie nie jest niezbędne wobec zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Co prawda Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie w aktualnym stanie faktycznym skarżąca ma uprawnienie do wpisu do ewidencji producentów i uzyskania numeru identyfikacyjnego jednakże nie odniósł tych kwestii do skutków decyzji wydanej w oparciu o art. 154 k.p.a. Ponieważ sprawa w powyższym zakresie nie została rozpoznana, a zarzut błędnej wykładni art. 154 k.p.a. zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okazał się trafny dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na względzie powyższe wskazania. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania przed NSA z uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 964/11, gdyż rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej nie wymagało bezpośredniego odniesienia się do regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów.