I SA/Wa 175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. F. S. i A. S. złożyły wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. S. w U., woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. przekazał Wojewodzie [...] powyższy wniosek. W oświadczeniu z dnia [...] maja 2007 r. F. S. wskazała siostrę A. S., jako osobę uprawnioną do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W trakcie toczącego się postępowania A. S. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 98 § 1 kpa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 kpa, przedmiotowe postępowanie. W postanowieniu pouczył także stronę o treści art. 98 § 2 kpa. A. S. zmarła [...] lutego 2014 r., a spadek po niej - stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydziału VI Cywilnego z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...] - nabyli synowie W. B. i M. B. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1121/11 wskazujący, że następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 kpa w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane. Jeżeli zaś jakaś czynność dokonana przez poprzednika ma charakter odwołalny, to zgodnie z ogólną zasadą dyspozycyjności, następca prawny może ją zmienić lub odwołać na takich zasadach, jak strona postępowania. Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu W. B. i M. B., jako następcy prawni zmarłej, mogli podjąć zawieszone postępowanie - czego jednak nie uczynili. W. B. wystąpił do Wojewody [...] pismem z dnia [...] września 2014 r o podjęcie zawieszonego postępowania, zaś organ orzekający uznał przedmiotowy wniosek za nieskuteczny, z uwagi na fakt, iż został on złożony po upływie trzech lat od daty zawieszenia postępowania. Wojewoda powołał treść art. 98 § 2 kpa wskazujący, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Następnie stwierdził, iż w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie zwrócili się o podjęcie postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § kpa – w związku z czym, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie zostało umorzone. M. B. i W. B. wnieśli odwołania od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu odwołań Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy powołał treść art. 98 kpa § 1 i 2 kpa oraz wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12 stwierdzający, że zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania", użyty w przepisie art. 98 § 2 kpa odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Skoro postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek A. S. postępowanie, w oparciu o art. 98 § 1 kpa, a strona została pouczona o konsekwencjach niezłożenia wniosku w terminie, określonym w art. 98 § 2 kpa - to upływ tego terminu skutkuje tym, iż wniesione podanie uznaje się za wycofane. W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] został poinformowany o śmierci A. S. w dniu [...] lutego 2014 r. – po której spadek nabyli W. B. oraz M. B.. Osoby te stały się stronami prowadzonego postępowania i do czasu uzyskania prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku, mogły wystąpić do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, a następnie uzupełnić akta przedmiotowej sprawy o stosowny dokument, potwierdzający następstwo prawne. Brak złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Minister zauważył, iż z treści art. 98 kpa wynika, że w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek, jego podjęcie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Organ, przed którym zawieszono postępowanie, może działać z urzędu tylko w trybie art. 97 § 2 kpa. Śmierć strony powoduje zmianę podmiotową, jednak nie wpływa na bieg 3-letniego terminu. Dodał, że z akt sprawy wynika, iż termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania administracyjnego zakończył swój bieg w dniu 16 czerwca 2014 r. Zaś strony w ustawowym 3-letnim terminie nie złożyły wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. B.– wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości. Zaskarżonym orzeczeniom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 30 § 4 i § 5 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 98 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji śmierci strony przed upływem 3 letniego okresu od dnia zawieszenia postępowania na wniosek zmarłej strony i nieuwzględnienie zmiany podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, wobec braku możliwości zawiadomienia następców prawnych zmarłej strony przez organ. Skarżący uzasadnił, że z chwilą śmierci wnioskodawczyni uległa zmianie - z mocy prawa - podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego z dotychczasowej, dokonanej na wniosek strony, na podstawę zawieszenia postępowania z urzędu w związku ze śmiercią strony i niemożnością zawiadomienia następców prawnych strony o toczącym się postępowaniu. Śmierć strony w toku postępowania administracyjnego wywołuje skutki od daty tego zdarzenia. Powyższe wynika wprost z treści normy art. 97 § 1 pkt kpa w zw. z art. 30 § 4 i § 5 kpa. W tym zakresie, znamienny jest także fakt, że w chwili śmierci strony nie upłynął jeszcze 3-letni okres od zawieszenia postępowania na jej wniosek. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, bowiem w jego ocenie brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. umorzył postępowanie, na podstawie art. 105 kpa, bowiem jedyna uczestniczka postępowania nie złożyła wniosku o jego podjęcie - w przewidzianym w art. 98 § 2 kpa 3-letnim terminie, tj. od dnia jego zawieszenia na jej wniosek. Przy czym została ona poinformowana o skutkach niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania w ww. terminie. Skarżący zakwestionował fakt upływu tego terminu, wskazując na okoliczność w postaci śmierci wnioskodawczyni, jeszcze przed jego upływem oraz stwierdzenie praw do spadku po zmarłej, prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego po upływie powyżej wskazanego terminu. Oceniając stanowisko organu wskazać należy, że zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§2 ww. art.). Poza sporem pozostają okoliczności, iż strona wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania oraz fakt jego zawieszenia postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., na które strona nie wniosła zażalenia. Nie jest też kwestionowana śmierć wnioskodawczyni postępowania oraz jedynej jego uczestniczki w lutym 2014 r. Strona ta utraciła zatem z dniem swojej śmierci osobowość prawną i nie mogła być od tego dnia stroną niniejszego postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie. W tym miejscu powołać należy treść art. 97 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa. Zawieszenie postępowania na tej podstawie ma zatem charakter obligatoryjny, a organ ma obowiązek zawieszenia postępowania i podejmowania czynności tylko w celu jego podjęcia. Stanowi o tym art. 99 kpa wskazujący na obowiązek organu administracji, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, dotyczący poczynienia niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Ustawodawca uznał zatem, że przyczyny zawieszenia postępowania, określone w art. 97 § 1 pkt 1-3, stanowią przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania. Skoro śmierć strony postępowania powoduje obligatoryjną konieczność jego zawieszenia, do czasu usunięcia tej przeszkody, tj. wskazania lub zgłoszenia się następców prawnych strony - to nie można w wykładni przepisu art. 98 § 2 kpa pomijać tej okoliczności. Zawieszenie postępowania na wniosek strony, o którym mowa w art. 98 § 1 kpa, nie jest obligatoryjne w tym sensie, że ustawodawca nie wskazuje, iż musi wystąpić sytuacja, która uniemożliwia jego prowadzenie. Wynika to, m.in. ze stanowiska orzecznictwa, że złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron, nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 § 1 kpa "nie sprzeciwiają się inne strony", należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron, wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 378/14, opubl. LEX 1542211). Z tego też powodu, w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek, nie występuje przesłanka, która w sposób obiektywny uniemożliwia organowi dalsze jego prowadzenie. Konsekwencją powyższych konstatacji jest to, że ustawodawca uznał, iż śmierć strony, w przypadku braku możliwości wezwania jej następców prawnych, powoduje konieczność obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie i nie może być ono prowadzone. W sytuacji zaś zawieszenia postępowania na wniosek strony taka obiektywna przeszkoda w jego prowadzeniu nie występuje. W sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. gdy postępowanie zostało zawieszone w oparciu o wniosek strony - a więc fakultatywnie, a następnie jego jedyna strona zmarła, należy uznać, że następuje konieczność zmiany podstawy prawnej zawieszenia takiego postępowania z fakultatywnej na obligatoryjną. Powyższe wynika z faktu, iż śmierć strony, na wniosek której zostało zawieszone postępowanie, powodowałoby stan, w którym organ nie mógłby podejmować czynności prowadzących do jego podjęcia. Nie poszukiwałby następców prawnych osoby zmarłej, bowiem nie jest do tego zobligowany wskazanym uprzednio przepisem art. 99 kpa. Brak systemowej wykładni art. 98 kpa i jego literalne odczytanie prowadziłby do swoistego rodzaju "bezradności" organu, który nie miałby podstaw do podejmowania żadnych czynności w celu jego zakończenia - a ewentualne zakończenie sprawy nastąpiłoby bez udziału następców prawnych osoby zmarłej. Rozstrzygając powyższą kwestię nie można pominąć także brzmienia art. 1025 § 2 k.c. kreującego domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Dokument ten stanowi więc podstawę, w oparciu o którą organ może podjąć zawieszone postępowanie. Należy zatem przyjąć, iż w dacie pomiędzy śmiercią strony, a wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej nastąpiła zmiana podstawy dokonanego zawieszenia – tj. na przyczynę obligatoryjnie powodującą taki stan. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyczyna obligatoryjna zawieszenia postępowania ustała z chwilą wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej wnioskodawczyni. Od tego też dnia odpadła obligatoryjna przyczyna zawieszenia postępowania - a kontynuował swój bieg trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego, na podstawie art. 98 § 1 kpa, postępowania. Zatem umorzenie postępowania uznać należy za przedwczesne, bowiem termin 3 letni przerwał swój bieg z powodu śmierci strony z dniem [...] lutego 2014 r. do dnia wydania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, tj. do dnia [...] czerwca 2014 r. Za takim stanowiskiem przemawia także fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazany termin, określony w art. 98 § 2 kpa, jest terminem prekluzyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/13, opubl. LEX nr 1485263). Oznacza to, iż w przypadkach, w których następcy prawni zostaliby ustaleni dopiero po upływie 3 letniego terminu, w istocie nie mieliby oni żadnych możliwości uczestniczenia w postępowaniu. W tych okolicznościach decyzję umarzającą postępowanie - z uwagi na błędne obliczenie wskazanego uprzednio terminu - uznać należy za naruszającą prawo, tj. art. 105 kpa w związku z art. 98 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że z uwagi na śmierć wnioskodawczyni nie można przypisać jej woli wycofania pisma wskazać należy, iż uznanie żądania za wycofane następuje z mocy samego prawa. W żadnym więc przypadku nie można w takiej sytuacji powoływać się na wolę osoby, bowiem to przepis nakazuje traktować brak stosowanego działania uprawnionego w sposób w nim wskazany – czyli wycofanie żądania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.