II SAB/Kr 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [....] z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku Fundacji [....] z siedzibą w K. z dnia 10 lipca 2014 r. znak: [....] ; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej Fundacji [....] w K. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca – Fundacja [...] im. [...] w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. Fundacja domagała się zobowiązania Prezydenta Miasta do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 10.07.2014 r. Nadto, strona skarżąca żądała zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wskazany wniosek skarżącej Fundacji z dnia 10.07.2014 r. (skierowany do Prezydenta Miasta za pomocą poczty elektronicznej) zawierał prośbę o udostępnienie treści umowy zawartej w sprawie współpracy koalicyjnej, podpisanej w dniu 6.11.2012 r. przez Prezydenta Miasta J. M., przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] Platformy Obywatelskiej B. K. oraz przewodniczącego Klubu Radnych Platformy Obywatelskiej G. S.. W skardze podano, że do dnia jej wniesienia do sądu administracyjnego (13.04.2015 r.), podmiot zobowiązany nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 10.07.2014 r. Jedyną reakcją organu zobowiązanego było potwierdzenie otrzymania tego wniosku. Skarżąca Fundacja podkreśliła, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej jest dopuszczalne oraz, że nie było konieczne poprzedzanie skargi środkiem o którym mówi art. 37 K.p.a. oraz art. 52 par. 4 p.p.s.a. W ocenie Fundacji, treść żądanej do udostępnienia umowy koalicyjnej ("[...]") zawartej w dniu 6.11.2012 r. między wymienionymi wyżej osobami (podmiotami) stanowi podlegającą udostępnieniu informację publiczną. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.08.2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 225/14). Podała Fundacja także, iż prezydent miasta jest organem gminy (art. 11a pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), a zgodnie z art. 11b ust. 1 tej ustawy działalność organów gminy jest, co do zasady jawna. Podkreśliła strona skarżąca, że informacją publiczną jest treść dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne i służących do realizowania tych zadań. Kluczowe jest więc stwierdzenie, czy treść umowy koalicyjnej będącej przedmiotem wniosku z dnia 10.07.2014 r. wywiera wpływ na realizowanie zadań publicznych przez Prezydenta Miasta. Skarga podawała, że wiedzę co do faktu zawarcia powyższej umowy i jej treści dostarczają doniesienia medialne (kopie materiałów zostały załączone do skargi). Wg strony skarżącej, z doniesień tych wynika m.in., że w [...] zapisano deklarację wspólnych działań w celu realizacji kluczowych dla miasta inwestycji (Strefy Aktywności w N., Hali Widowiskowo-Sportowej, Centrum Kongresowego, Spalarni Śmieci), a także zapis o wsparciu finansowym dzielnic i wdrożeniu modelu współpracy z NGO w K.. Znalazła się tam także deklaracja współpracy w przygotowywaniu nowych, strategicznych projektów dla miasta np. Szybka Kolej Aglomeracyjna, Zimowe Igrzyska Olimpijskie, Dni Młodzieży. Skarga cytuje także wypowiedzi Prezydenta Miasta przedstawione w materiałach prasowych, z których wynika, że Prezydent liczy na to, że zapisy [...] będą rzetelnie i ściśle realizowane oraz że nie ma żadnego tajnego protokołu do tego dokumentu, w tym zapisów dotyczących spraw personalnych, a stanowiska w Urzędzie Miasta są obsadzane w drodze konkursu. Mimo to jednak, Skarżąca odwołując się do publikacji prasowych wskazała, że w Urzędzie Miasta oraz w spółkach miejskich zostały zatrudnione osoby związane z Platformą Obywatelską. Powołano się także na wypowiedź Przewodniczącego Klubu Radnych PO z której wynikać ma, iż obsada rad nadzorczych spółek miejskich jest konsekwencją koalicji z Prezydentem Zdaniem strony Skarżącej, cytowane w skardze doniesienia medialne wskazują, że postanowienia [...] koalicyjnego wywierają realny wpływ na wykonywanie zadań przez Prezydenta Miasta, a zatem dotyczą one spraw publicznych. Podkreślono, że obywatel może żądać udostępnienia informacji o wszelkich działaniach organów władzy publicznej. Sam fakt, że Prezydent podpisał [...] o współpracy koalicyjnej z klubem radnych determinuje zakwalifikowanie treści tego [...] jako informacji publicznej. Treść tego dokumentu ma charakter publiczny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że do Prezydenta Miasta wpłynęły dwa wnioski o udostępnienie "Umowy w sprawie współpracy koalicyjnej". Pierwszy z dnia 22.01.2013 r., który pochodził od osoby określającej się jako "Obywatelka". Na ten wniosek udzielono odpowiedzi pismem z dnia 4.02.2013 r. Wyjaśniono wówczas, że umowa w sprawie współpracy koalicyjnej – nie stanowi informacji publicznej. Drugi wniosek pochodził od strony skarżącej, wpłynął w dniu 10.07.2014 r. i został podpisany przez J. N.. Wobec faktu, iż treść obu wniosków była identyczna, organ uznał, że "chodzi o jeden i ten sam wniosek, tyle że ponowiony". Wpływ skargi do organu w dniu 13.04.2015 r. doprowadził do ponownej analizy wniosku strony skarżącej, czego skutkiem stało się udzielenie na ten wniosek odpowiedzi w dniu 22.04.2015 r. Organ poinformował wówczas stronę skarżącą, iż żądany przez nią dokument nie stanowi informacji publicznej. Prezydent Miasta stwierdził więc, że skoro udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, to nie można skutecznie zarzucać, że pozostaje w bezczynności. Odnośnie do oceny charakteru spornego dokumentu w odpowiedzi na skargę podano, że nie stanowi on informacji publicznej. Informację taką stanowią bowiem dokumenty służące do realizacji zadań publicznych, a do zadań tych zalicza się – zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – gospodarowanie mieniem komunalnym oraz zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nadto, wg Prezydenta Miasta, przez informację publiczną należy rozumieć każdą czynność i działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego i cywilnego. Przedmiotowe zaś "[...]" nie odnosi się do żadnej z wymienionych sfer. Jest dokumentem politycznym, którego celem było określenie zasady partnerstwa, współpracy pomiędzy podmiotami je zawierającymi. Założeniem tych ustaleń było zrównoważenie pozycji politycznej obydwu stron, co w ocenie sygnatariuszy powinno się przełożyć na lepszą efektywność realizacji strategicznych zadań ujętych w miejskich planach i dokumentach. Na polityczny charakter "[...]" wskazuje fakt, że nie zostało ono poddane procedurom rejestracyjnym obowiązującym w Urzędzie Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jej następstwem stało się zobowiązanie Prezydenta Miasta do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 10.07.2014 r. złożonego przez Fundację [...] im. [...] w K.. Przedmiotem sporu w ocenianej sprawie było to, czy żądany przez skarżącą Fundację dokument z dnia 6.11.2012 r. określany jako "[...]" zawiera treści stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.) oraz czy Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Zajmując stanowisko wobec wskazanych zagadnień należy zwrócić uwagę, że normatywną definicję "informacji publicznej" zawiera przepis art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy. Stosownie do tego przepisu – informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Rozwinięcie powyższej definicji znaleźć można w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazuje ono, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 25.03.2014 r.; sygn. akt I OSK 2352/13). Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2014 r.; sygn. akt II SAB/Wa 678/13). Dokonując oceny charakteru prawnego dokumentu objętego żądaniem strony skarżącej z dnia 10.07.2014 r. ("[...]") w kontekście tego, czy zawiera on informację publiczną, dalsze rozważania poprzedzić należy w tym miejscu stwierdzeniem, że dokument ten nie stanowił części akt ocenianej sprawy. Dopuszczalność bowiem jego udostępnienia skarżącej Fundacji, ze względu na treści które zawiera – była kwestionowana przez Prezydenta Miasta i stanowiła przedmiot sporu między stronami. Z oczywistych zatem przyczyn, przesłanie go wraz z odpowiedzią na skargę, i tym samym włączenie do akt sprawy, niweczyłoby dotychczas zajmowane przez stronę przeciwną stanowisko, skoro stosownie do art. 12 a par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony zaś mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Niezależnie jednak od zawartości akt sprawy, sądowa ocena charakteru prawnego dokumentu "[...]" z dnia 6.11.2012 r. przeprowadzona mogła zostać na podstawie twierdzeń, oświadczeń i treści dokumentów przedłożonych przez strony postępowania, w zakresie który nie był między nimi sporny. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, że w zakresie istotnym dla rozpoznania tej sprawy, poza sporem pozostawała przede wszystkim kwestia podmiotów między którymi "[...]" zostało zawarte, jak również to, czego w ogólnych założeniach dokument ten dotyczył. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sygnatariuszami "[...]" był z jednej strony Prezydent Miasta, drugiej zaś Przewodniczący Zarządu Powiatu Krakowskiego Platformy Obywatelskiej i Przewodniczący Klubu Radnych wymienionej partii. W związku z powyższym zaznaczenia wymaga, iż Prezydent Miasta – jest pochodzącym z wyboru organem wykonawczym samorządu gminnego (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, art. 26 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Uznać więc należało, że Prezydent Miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – jest podmiotem, który w ramach powierzonych obowiązków (art. 30 – 31 b u.s.g.) wykonuje zadania publiczne. Może on zatem także wytwarzać informację publiczną. Pozostali sygnatariusze [...], to podmioty, które reprezentowały ugrupowanie polityczne (partię polityczną), której przedstawiciele zasiadali w organach stanowiących i kontrolnych Gminy (radzie Gminy). Uwzględniając przedstawioną na wstępie uzasadnienia szeroką definicję "informacji publicznej" należy zauważyć, że sama okoliczność odnośnie do podmiotów, które podpisały "[...]" nakazuje uznać za niewątpliwe, iż zostało ono zawarte między piastunem organu władzy publicznej (samorządowej) oraz podmiotami aktywnie działającymi w sferze publicznej i mającymi na funkcjonowanie tej sfery realny wpływ. Wskazany zatem aspekt podmiotowy "[...]" nakazuje przyjąć, iż zawarte ono zostało pomiędzy podmiotami publicznymi, które w ramach swoich kompetencji władne są wpływać na stan spraw publicznych. Zadaniem bowiem i podstawowym celem działania wymienionych podmiotów (sygnatariuszy [...]) jest kształtowanie i wykonywanie zadań publicznych na poziomie samorządu terytorialnego (gminnego, powiatowego). W zakresie zaś odnoszącym się treści dokumentu objętego żądaniem skarżącej Fundacji z dnia 10.07.2014 r. należy zauważyć, iż załączone do skargi dokumenty obejmujące materiały prasowe wskazujące na treść [...] – oraz oświadczenia stron – nie były w zasadniczej części kwestionowane przez stronę przeciwną w toku postępowania sądowego. Przyjąć zatem należało, że treści w nich zawarte stanowią niewątpliwą informację odnośnie do przedmiotu "[...]". Jak wynika z dokumentu zawartego na k.8 akt sądowych, w [...] zadeklarowano współpracę wskazanych wyżej podmiotów m.in. w zakresie realizacji wniosków nadzwyczajnej Komisji ds. Reformy Finansów Miasta i przygotowania Miasta na nowy okres programowania środków UE. Zadeklarowano też współpracę w celu realizacji kluczowych dla miasta inwestycji takich jak: Strefa Aktywności w N., Centrum Kongresowe, Spalarnia Śmieci, Hala Widowiskowo-Sportowa. Obie strony zadeklarowały także współpracę w przygotowaniu nowych, strategicznych dla miasta projektów jak: Metro, Szybka Kolej Aglomeracyjna, a także wielkich wydarzeń jak: Zimowe Igrzyska Olimpijskie, Światowe Dni Młodzieży, Miasto Literatury. Nadto, [...] jest zapowiedzią wspólnych działań mających na celu pozyskiwanie inwestycji centralnie finansowych jak np. dla północnej obwodnicy [...]. Deklaracja współpracy wskazanych podmiotów w opisanym zakresie wynika także z dokumentu znajdującego się na k. 11 akt sądowych, którego treść również nie była przedmiotem sporu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu stosownie do u.d.i.p. - decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądanej informacji. Oceniając [...] w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zauważyć, iż w art. 6 tej ustawy przykładowo wymieniono niektóre kategorie podlegającej udostępnieniu informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Nadto, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy wskazuje, że informację publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne. W ocenie sądu, oceniane [...] – co do bezspornej jego treści - zawiera właśnie ustalenia w zakresie funkcjonowania (współdziałania) podmiotów publicznych, określając przy tym zasady (program) realizacji istotnych dla lokalnej społeczności zadań publicznych. Bez wątpienie bowiem, zadaniami tymi jest realizacja powyżej wskazanych inwestycji i wydarzeń (spalarnia śmieci, hala sportowa, droga S-7, Dni Młodzieży, itp.). Nadto, skoro ustalenia te odnosząc się do realizacji inwestycji i imprez, wiążą się one także – co oczywiste – ze sposobem wydatkowania środków gminnych (publicznych). Powyższe także nakazuje traktować oceniany dokument jako zawierający informację publiczną (por. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W tym stanie rzeczy, jako nietrafny uznać należało, zawarty w odpowiedzi na skargę przeciwny pogląd. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji. Skoro zatem skarżąca Fundacja [...] im. [...] w K. nie otrzymała żądanej informacji publicznej na wniosek z dnia 10.07.2014 r. oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji, to wystąpiła bezczynność w wyżej podanym rozumieniu. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku Fundacji im. [...] z siedzibą w K. z dnia 10.07.2014 r. (punkt I sentencji wyroku). W pkt II sentencji, sąd, na podstawie tego samego przepisu (art. 149 § 1 p.p.s.a.) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to wynika z faktu, iż niezwłocznie po wyjaśnieniu przez stronę przeciwną kwestii wzajemnego stosunku ocenianego wniosku z dnia 10.07.2014 r., z wcześniej złożonym wnioskiem z dnia 22.01.2013 r. o tej samej treści (na który organ udzielił odpowiedzi) Prezydent Miasta podjął czynności w tej sprawie, informując wnioskodawcę (w piśmie z dnia 22.04.2015 r.) o swoim stanowisku. Zmierzał w ten sposób do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem strony skarżącej, co świadczy o braku rażącego naruszenia prawa w tej sprawie i braku podstaw do stosowania grzywny przewidzianej przepisem art. 149 par. 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.