I OSK 3138/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 631/15 o odrzuceniu skargi J. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 maja 2014 r. (dotyczącego skargi na działalność Burmistrza Miasta X w zakresie opublikowania danych osobowych w stenogramie z posiedzenia Komisji Rewizyjnej) postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 631/15 odrzucił skargę J.Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 maja 2014 r., który dotyczył skargi na działalność Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki w zakresie opublikowania danych osobowych w stenogramie z posiedzenia Komisji Rewizyjnej (karta nr 65 akt sądowych). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 3 lutego 2014 r. J.Z. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach skargę na działanie Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki dotyczącą opublikowania na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Mińsk Mazowiecki stenogramu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej w nieuprawnionej formie, tj. z podaniem jego danych osobowych. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. SKO w Siedlcach działając na podstawie art. 231 w związku z art. 229 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) przekazało skargę według właściwości Radzie Miasta Mińsk Mazowiecki. Uchwałą z dnia 14 kwietnia 2014 r., Nr XL/395/14 (strony nr 46-47 akt administracyjnych), odebraną przez skarżącego w dniu 18 kwietnia 2014 r. Rada Miasta Mińsk Mazowiecki uznała skargę za bezzasadną (potwierdzenie odbioru karta nr 48 akt administracyjnych). W dniu 23 kwietnia 2014 r. powyższą uchwałę J.Z. zaskarżył do SKO w Siedlcach. Przy piśmie z dnia 8 maja 2014 r. organ zwrócił "odwołanie" skarżącemu. SKO wskazało, że nie jest właściwe w sprawie, zaś uchwała nie podlega zaskarżeniu w trybie kontroli instancyjnej. J.Z. w piśmie z dnia 30 maja 2014 r. skierowanym do SKO w Siedlcach zarzucił organowi, że zwracając jego "odwołanie" naruszył art. 66 § 3 k.p.a., bowiem zwrot pisma w takiej sytuacji powinien mieć formę postanowienia, na które służy zażalenie. Podniósł też, że przekazanie skargi z dnia 3 lutego 2014 r. do Rady Miasta Mińsk Mazowiecki nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 231 k.p.a. W rezultacie wystąpienia skarżącego SKO w Siedlcach zrewidowało swoje stanowisko w tej kwestii i przekazało "odwołanie" J.Z., zawarte w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r., Wojewodzie Mazowieckiemu, jako organowi sprawującemu nadzór nad zgodnością z prawem uchwał podejmowanych przez rady gmin. Stanowisko w tej sprawie Wojewoda Mazowiecki zawarł w piśmie Nr LEX-I-40.220.2014.MPZ z dnia 22 sierpnia 2014 r. wskazując, że skarżone uchwały zostały objęte nadzorem i nie znaleziono podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Pismem z dnia 14 listopada 2014 r. (karty nr 2-4 akt sądowych) J.Z. wniósł, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie uchwały XL/395/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 14 kwietnia 2014 r. i wyjaśnienie związku skarżącego z zarzutami wobec Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki odnośnie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz udostępnienia protokołu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 11 września 2013 r. W uzasadnieniu skargi J.Z. opisał przebieg postępowania, a ponadto wskazał na obszerną korespondencję, którą otrzymał w sprawie od Burmistrza Mińska Mazowieckiego, Rady Miasta, SKO w Siedlcach oraz Wojewody Mazowieckiego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej odrzucenie. Wobec wątpliwości dotyczących treści skargi Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do wskazania czy przedmiotem skargi jest akt, czynność czy bezczynność organu administracji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. (karta 48 akt sądowych) podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność SKO w Siedlcach, polegająca na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. poprzez niewydanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienia o zwrocie odwołania, na które przysługiwało zażalenie. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą J.Z. z dnia 3 lutego 2014 r. na działalność Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki, która została rozpoznana w trybie postępowania skargowego, uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. Przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie skargi następuje zaś na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie osoby wnoszącej skargę o sposobie jej załatwienia i ma charakter czynności materialno-technicznej. W niniejszej sprawie rozpatrzenie skargi nastąpiło uchwałą Rady Miasta Mińsk Mazowiecki Nr XL/395/14 z dnia 14 kwietnia 2014 r. Sąd I instancji stwierdził, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powszechnej nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Co prawda art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wymienia wśród aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego "czynności z zakresu administracji publicznej", do których zaliczyć należy również czynności materialno-techniczne, ale jednocześnie ogranicza właściwość sądów administracyjnych jedynie do czynności faktycznych, kreujących uprawnienia lub nakładających obowiązki wynikające z przepisów prawa. Natomiast zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie ma charakteru materialno-prawnego. Oznacza to, że na jego podstawie nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia bądź nałożenie obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, że załatwienie, w drodze uchwały rady gminy, skargi wniesionej w trybie art. 227 i następnych k.p.a., tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie daje podstaw do złożenia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, ani też na podejmowane w związku z nią czynności. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, stawianie SKO w Siedlcach zarzutu bezczynności, polegającej na niezałatwieniu wniosku z dnia 30 maja 2014 r. poprzez niewydanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienia o zwrocie odwołania skarżącego od wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Mińsk Mazowiecki, czyni skargę niedopuszczalną. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną z dnia 17 września 2015 r. (karty nr 89 - 90 akt sądowych) złożył pełnomocnik J.Z. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych, przez co brak jej załatwienia nie może być przedmiotem rozpoznania w ramach skargi na bezczynność organu, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na stwierdzenie Sądu I instancji, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. ma charakter czynności materialno – technicznej, a takie czynności podlegają kontroli sądów administracyjnych tylko wtedy, gdy kreują uprawnienia lub nakładają obowiązki wynikające z przepisów prawa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną taka wykładnia przytoczonego przepisu jest nieuprawniona, gdyż stanowi on tylko o warunku, aby akt lub czynność dotyczyła uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Tak jest w niniejszej sprawie, bowiem skarga dotyczyła opublikowania danych osobowych w stenogramie z posiedzenia Komisji Rewizyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Weryfikuje natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek powodujących nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu wyłącznie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną uchybienia wskazanym przepisom upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostają zawiadomienia o załatwieniu skargi w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony. Uregulowane w Dziale VIII k.p.a. postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością materialno-techniczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sąd administracyjny, co do zasady, nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi powszechnej w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skargi związanej z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a forma działalności administracji w postaci sposobu załatwienia skargi powszechnej w rozumieniu Działu VIII k.p.a., nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/07, postanowienie NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08, postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10). Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, co do zasady, nie jest także - wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną - aktem lub czynnością, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, dotyczą spraw indywidualnych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych decyzją administracyjną, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz możliwe jest podejmowanie aktów lub czynności dotyczących określonych adresatów. W konsekwencji nie jest również dopuszczalna skarga na bezczynność w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stąd też interpretację wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, dokonaną przez Sąd I instancji, należy uznać za prawidłową. Przyjmując więc ustalenia Sądu I instancji, które w tym zakresie nie zostały zanegowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, że wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. stanowił kolejne pismo w ramach prowadzonego postępowania skargowego, należy uznać, że skarga na bezczynność w takiej sytuacji jest niedopuszczalna. Na marginesie należy zauważyć, że organ zwrócił pismo skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014 r. zwykłym pismem, a nie stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. w formie postanowienia. Niemniej jednak na skutek pisma skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. SKO w Siedlcach podjęło działania, których konsekwencją było przekazanie wspomnianego pisma według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu. Inną kwestią jest natomiast ocena rzeczywistego charakteru pisma skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014 r. Sąd I instancji przyjął, że zostało ono złożone w ramach postępowania skargowego zakończonego wydaniem przez Radę Miasta Mińsk Mazowiecki uchwały z dnia 14 kwietnia 2014 r. Nr XL/395/14. Okoliczność ta nie została natomiast, jak wspominano, podważona w ramach skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznanej sprawie, a zatem nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do lakonicznego sformułowania zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z którego wynika, że skarga dotyczyła opublikowania danych osobowych w stenogramie z posiedzenia Komisji Rewizyjnej, należy stwierdzić, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyła bezczynności SKO w Siedlcach, polegającej na niezałatwieniu we właściwej formie wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2014 r., a nie publikacji danych osobowych skarżącego w stenogramie z posiedzenia Komisji Rewizyjnej, która była przedmiotem postępowania toczącego się przed Radą Miasta Mińsk Mazowiecki, na co wyraźnie wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. (karta nr 48 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny jedynie na marginesie zauważa, że środkiem prawnym przysługującym osobie, która uważa, że jej dane osobowe zostały w sposób nieuprawniony upublicznione, jest stosowna skarga w tym zakresie do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jako organu kompetentnego w tego typu sprawach. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.