II OSK 769/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 404/15 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących budowę dwóch budynków gospodarczych z sanitariatem 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym), 2. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015r. nr [...]w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących budowę dwóch budynków gospodarczych z sanitariatem w pkt I - oddalił skargę w całości, w pkt II przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) na rzecz adwokat J. M. kwotę 295,20 zł, w tym VAT w kwocie 55,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. Starosta Oleśnicki na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych z sanitariatem na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że powyższe zamierzenie jest niezgodne z planem miejscowym (uchwałą nr XI/63/03 Rady Miejskiej w Międzyborzu z dnia 31 października 2003r. Dz.Urz.Woj.Doln. z 2004r. Nr 3, poz. 60). Działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym zgodnie z § 9 pkt 2 planu nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy. Ponadto przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy budowy obiektów gospodarczych uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, zaś działka nie stanowi siedliska, nie ma tam zabudowy zagrodowej i nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę (określenie takiej zabudowy znajduje się w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zaś siedlisko powinno obejmować budynek mieszkalny). Budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia planu miejscowego, co uzasadnia sprzeciw. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1a Prawa budowlanego, art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i art. 6 u.p.z.p. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że plan miejscowy wygasł po upływie 15-letniego okresu obowiązywania. Działka nr [...] jest działką zabudowaną i ma oznaczenie [...], nie wymaga odrolnienia. Plan nie był aktualizowany od 11 lat, dyskryminuje go jako właściciela. Nieuaktualnienie planu wymaga pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy nie stanowi niedozwolonego ograniczenia prawa własności. W odwołaniu powołał się na treść załączników w postaci zapytań kierowanych do Prezesa NSA, wypisu z rejestru gruntów i kartoteki budynków (budynki niemieszkalne) i fragmentu Studium z 1999r., w którym przyjęto czas obowiązywania Studium na okres około 15 lat, a także wyrysu z mapy ewidencyjnej. W pismach do NSA skarżący podał, że działki sąsiednie nie mają zakazu zabudowy i zwrócił uwagę na treść wyroku III RN 208/99, w którym zakwestionowano zakaz zabudowy zagrodowej jako naruszający zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o obszarze 7,45 ha i nowe budynki stały się niezbędne. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ powołał § 9 ust. 2 planu miejscowego i wskazał, że działka nr [...] znajduje się na terenie [...], na którym nie dopuszczono zabudowy. Budowa budynków gospodarczych wprowadzi nową zabudowę, a zatem jest niezgodna z planem miejscowym. Plan ten nie mógł ulec przedawnieniu i nadal obowiązuje, co musiały uwzględnić organy orzekające w nin. sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] marca 2015r. skarżący zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 4 Prawa budowlanego, art. 12, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 78 k.p.a. Wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, kwestionując przy tym zapis planu miejscowego i moc obowiązującą planu po upływie 15 lat, podkreślając znaczenie braku uaktualnienia planu. Następnie wniósł, w oparciu o art. 193 Konstytucji RP o skierowanie zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Unii Europejskiej czy ograniczenie prawa własności poprzez niepozwolenie budowy zagrody tylko jednemu właścicielowi działki graniczącej z działkami zabudowanymi lub z warunkami zabudowy, położonymi przy tej samej drodze gminnej nie narusza art. 2, art. 32, art. 7 i art. 71 Konstytucji oraz Podstawową Kartę Praw Człowieka, stanowiąc rażące ograniczenie prawa własności i dyskryminację właściciela. Dodatkowo skierowanie zapytania, czy niewywiązywanie się z obowiązku wynikającego z art. 32 u.p.z.p. nie narusza art. 2, art. 7, art. 22, art. 37, art. 64 i art. 71 Konstytucji RP. Następnie skierowanie zapytania, czy plan miejscowy może obowiązywać w zakresie § 2 i 3, tj. realizacji polityki przestrzennej zawartej w Studium z 1999r. uchwalonym na okres 15 lat, jak też po unieważnieniu Studium uchwałą XXXIX/204/2014 z dnia 29.04.2014r., z uwagi na rażące naruszenie zasady ciągłości procesu planowania przestrzennego i ciągłości prawa miejscowego (orzeczenie TK P 58/08) oraz naruszenie art. 2, art. 7, art. 22, art. 37, art. 64 i art. 71 Konstytucji. Wniósł kolejno o przeprowadzenie dowodu z dołączonych pism RPO, decyzji o odrolnieniu, orzeczenia III RN 208/99, pisma WIS, decyzji w sprawie podatku od nieruchomości zabudowanej. Wniósł o dokonanie oceny zasadności planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka posiada klasę [...]i jest zabudowana, podobnie jak działki sąsiednie. Skarżący ma prawo dalej zabudować grunt już zabudowany. Dla wykazania zarzutu naruszenia zasady równości powołał wyroki K 7/98, SK 6/01 i K/89. Istotne znaczenie posiada naruszenie obowiązku uaktualnienia planu miejscowego, które powinno nastąpić z uwagi na uchwały nr XV/72/2008 i XXXIV/157/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie uzupełnił skargę przez wskazanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015r., poz. 909) przez pominięcie, że działka skarżącego jest oznaczona jako [...] (działka rolna o glebie piątej klasy pochodzenia mineralnego) i można na niej prowadzić zabudowę. W uzasadnieniu zarzucił ponadto, że planowana inwestycja nie narusza planu miejscowego, skoro plan ten utracił aktualność wobec naruszenia art. 32 u.p.z.p. (wyrok II OSK 953/09). Brak możliwości dalszej zabudowy powoduje straty w prowadzonym przez skarżącego gospodarstwie rolnym. W pismach procesowych, złożonych po wydaniu wyroku, skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy wyroków ze spraw sygn. akt II SA/Wr 604/05 i III RN 208/89, a następnie o otwarcie rozprawy na nowo w celu złożenia wniosku o wyłączenie przewodniczącego składu orzekającego. Podał, że wniosku takiego, pomimo obecności na rozprawie nie złożył, gdyż nie udzielono mu głosu, a sędzia ten w ubiegłych latach wydał niekorzystne dla niego wyroki. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że działka objęta zgłoszeniem zamiaru jej zabudowy położona jest na obszarze wyżej opisanego planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem [...]. Plan miejscowy nie zawiera szczegółowych ustaleń dla tego terenu. Jedynie w ogólnym przepisie § 9 pkt 2 planu zapisano, że na terenie [...] "nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy". Brak wątpliwości odnośnie położenia działki nr [...] wynika w szczególności z porównania wyrysu z mapy ewidencyjnej, dołączonego do zgłoszenia oraz fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego, dołączonego do zaskarżonej decyzji. Na załączniku tym zaznaczono działkę nr [...] stanowiącą tereny leśne (teren [...]), zaś teren położony powyżej oznaczono jako [...]. Według wyrysu z mapy ewidencyjnej teren ten obejmuje m.in. działkę nr [...]. Było wprawdzie uchybieniem procesowym organu niedołączenie fragmentu załącznika graficznego z zaznaczeniem aktualnej numeracji działek i opisem położenia działki nr [...], jednak w tej sytuacji nie miało ono istotnego znaczenia. Wymaga podkreślenia, że skarżący nie kwestionował położenia działki na terenach [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W dacie wydania decyzji obowiązywał ponadto art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. obejmujący budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym budynki objęte zgłoszeniem tych cech technicznych nie posiadły. Sąd wskazał, że wymagało rozstrzygnięcia, czy obiekty zgłoszone posiadały cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego oraz czy istniały inne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy obiektów objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1 przepisu) lub budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub inne wymienione akty – pkt 2 przepisu). Organ pierwszej instancji powołał obie podstawy, chociaż tylko jedną w podstawie prawnej. Organ się do tej kwestii w ogóle nie odniósł. W ocenie Sądu było co najmniej wątpliwe, czy działka skarżącego stanowi działkę siedliskową i czy posadowiona jest na niej zabudowa zagrodowa, tym niemniej z uwagi na brak pełnych ustaleń faktycznych w tym zakresie i pogłębionych ocen organu, należało pozostawić to zagadnienie poza zakresem rozważań. W pełni bowiem wykazana została powołana przez oba organy podstawa do wniesienia sprzeciwu. Oceny tej nie mogły zmienić zarzuty podniesione przez skarżącego i jego pełnomocnika z urzędu. Nie miała znaczenia klasyfikacja geodezyjna gruntu i brak wymogu odrolnienia działki, przy czym oczywiście można byłoby rozważać znaczenie nie art. 11, lecz art. 7 powołanej w zarzucie ustawy. W nin. sprawie istotny był ustanowiony w planie miejscowym zakaz nowej zabudowy. Zakaz ten mógł dotyczyć każdego rodzaju terenu, w tym terenu już zabudowanego i posiadającego określoną klasę użytków rolnych. Jakiekolwiek cechy gruntu są tutaj bez znaczenia. Zakaz nowej zabudowy nie nasuwał ponadto zasadniczych zastrzeżeń z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym lub zasad konstytucyjnych. Ustanowienie takiego zakazu było co do zasady dopuszczalne. Skarżący dołączył do akt dokumenty świadczące o zaskarżeniu planu miejscowego do sądu administracyjnego, ale nawet nie twierdził, że nastąpiło stwierdzenie nieważności planu. Skarżący nie twierdził również, że działki sąsiednie położone są na terenach [...]. Jeżeli tak, to legalna ich zabudowa mogła nastąpić przed wejściem w życie planu miejscowego. W ocenie Sądu, argumentacja podniesiona przez skarżącego w części odwołuje się do niemającego znaczenia w nin. sprawie orzecznictwa wydanego na tle art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) lub ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99), czy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) – por. glosa M. Mincer-Jaśkowskiej do wyroku IV SA 20/89, wyroki SA/Wr 286/86, II SA/Gd 848/97, uchwała OPK 40/97, wyrok I SA 2435/81. Sąd stwierdził, że nie neguje braku podległości w orzekaniu aktom podustawowym (p. uzasadnienie wyroku 7 sędziów NSA, sygn. I OPS 4/05) lub znaczenia wykładni prokonstytucyjnej (wyrok SN III RN 208/99). Sąd nie miał jedynie podstaw do uznania ustanowionego w planie zakazu jako niekonstytucyjnego oraz możliwości odmiennej wykładni art. 30 p.b. Miało natomiast znaczenie, że omawiany plan miejscowy zachował moc (art. 87 ust. 1 u.p.z.p. - Dz.U. z 2015r., poz. 199). Mocy tej nie narusza naruszenie powinności aktualizowania planu (art. 32 u.p.z.p.) lub niewiążąca wzmianka w treści Studium o zakładanej perspektywie czasowej jego aktualności. W szczególności w omawianym zakresie nie nastąpiła taka zmiana stanu prawnego wynikająca z innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, która nakazywałaby kwestionowanie znaczenia lub nawet mocy prawnej ustanowionego w planie miejscowym nakazu (por. wyrok II OSK 953/09 powołany przez skarżącego oraz II OSK 1773/08). Możliwości działania skarżącego w kierunku przymuszenia organów gminy do pożądanej aktualizacji planu są ograniczone (por. art. 96 u.s.g. Dz.U. z 2013r., poz. 594, art. 101a u.s.g. i orzecznictwo na tle tego przepisu, art. 32 u.p.z.p. i orzecznictwo na jego tle, art. 14 u.p.z.p.). Sąd wskazał, że sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z zeznań świadków (art. 106 § 3 p.p.s.a.), natomiast dokumenty dołączone do akt sprawy nie dotyczyły okoliczności istotnych w niniejszej sprawie. Nie było także podstaw do skierowania zapytań prawnych do TK lub TSUE. Wnioski skarżącego złożone po wydaniu wyroku były spóźnione. Ponieważ argumentacja skarżącego w toku postępowania administracyjnego nie zawierała konkretnych okoliczności, których sprawdzenie lub ustalenie byłoby powinnością procesową organów, bądź których rozważenie było wymagane dla uzasadnienia rozstrzygnięcia, stąd nie nastąpiło zarzucane naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 lub art. 107 § 3 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 151 i art. 250 § 1 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015r. wniósł A.O., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego urzędu, który zaskarżył wyrok w części, tj. co do pkt I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia przez Sąd I instancji poza granicę zarzutów skargi oraz powołaną podstawę prawną, mimo że nie był nimi związany, a w przedmiotowej sprawie winien był to uczynić w odniesieniu do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki gruntu posiadanej przez skarżącego na cele nierolnicze; - art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu zobowiązania organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, tj. dołączenia fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego z zaznaczeniem aktualnej numeracji działek i opisem położenia działki nr [...], co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż Sąd nie był w stanie w sposób miarodajny ocenić okoliczności sprawy i jednoznacznie ustalić położenia, przeznaczenia i funkcji działki nr [...]; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, a w konsekwencji także decyzji organu I instancji, mimo że w sprawie występują okoliczności, które uzasadniają uchylenie obu decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów I i II instancji, mimo ich wadliwości, co doprowadziło do uchybienia także zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 8 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez procedowanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi w niniejszej sprawie; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Oleśnickiego. Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015r. co do punktu I - w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie, na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015r. co do punktu I - w całości i uwzględnienie skargi A. O. w całości poprzez uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Nadto w myśl przepisu art. 176 § 2 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu według norm przepisanych powiększonych o należny podatek od towarów i usług, bowiem nie zostały one opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie w zakresie pierwszego z podniesionych zarzutów stwierdził, że regulacja przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd I instancji nie odniósł się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki gruntu o nr 166/5 położonej we wsi Niwki Książęce, stanowiącej własność skarżącego, na cele nierolnicze. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji dostrzegł uchybienie procesowe organu polegające na niedołączeniu fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego z zaznaczeniem aktualnej numeracji działek i opisem położenia działki nr 166/5, ale nie zobowiązał organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów i tym samym dopuścił się naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Skutkiem powyższego Sąd I instancji ustalił położenie działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie własnego domniemania na podstawie nieaktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej, gdzie oznaczona była działka nr 166/3 o zupełnie innym przeznaczeniu, bowiem stanowi ona tereny leśne, jak również na podstawie jedynie fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego, co zdaniem skarżącego spowodowało, że Sąd nie był w stanie w sposób miarodajny ocenić okoliczności sprawy i jednoznacznie ustalić położenia działki nr 166/5. W ten sposób Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia przepisuart. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. zart. 77 § 1 k.p.a., bowiem procedował w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co doprowadziło do tego, że nie uwzględnił skargi złożonej przez skarżącego A. O.. Jednocześnie podkreślił, że celem postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2331/13, LEX nr 1754715), a w ocenie skarżącego zarówno Starosta Oleśnicki, jak i Wojewoda Dolnośląski ustalili ten stan niezgodnie z powyższymi regułami, czego Sąd I nie dostrzegł. W odniesieniu do pozostałych zarzutów, autor skargi kasacyjnej wskazał, że wbrew rozważaniom Sądu I instancji skarżący kwestionował położenie przedmiotowej działki na terenie oznaczonym R i w trakcie niniejszego postępowania podnosił, że pełne jej oznaczenie to B-RV, a co za tym idzie, nie ma potrzeby jej odrolnienia, jak również powoływał się na treść przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.. Wskazywał, że działka nr [...] nie została wymieniona w przytoczonym powyżej przepisie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., skutkiem czego nie jest konieczne uzyskanie przez skarżącego decyzji zezwalającej na wyłączenie jej z produkcji rolnej, w związku z czym skarżący ma prawo do wybudowania na przedmiotowej działce budynków, zamiar budowy których zgłosił. Skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko, w myśl którego dla obszaru, na którym posiada nieruchomość we wsi Niwki Książęce brakuje aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, gdyż straciły one swą aktualność. Niemniej, odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu Sądu I instancji przepisu § 9 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym "na terenie R nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy", skarżący kasacyjnie stwierdził, że działka nr [...] nie posiada oznaczenia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed zmianą dokonaną przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2015r. poz. 658) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do tego, że w sprawie orzekano na podstawie niepełnego materiału dowodowego, czego skutkiem było wadliwe zastosowanie zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XI/63/03 Rady Miejskiej w Międzyborzu z dnia 31 października 2003r. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2004r. Nr 3, poz. 60), dalej zwanego planem miejscowym, w stosunku do działki nr 166/5, stanowiącej własność A. O., na której zamierza on realizować inwestycję, objętą przedmiotowym zgłoszeniem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie miał wątpliwości, co do tego, że działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symb. [...]i że plan ten dla terenu [...] nie dopuszcza wprowadzenia zabudowy, zgodnie z zapisem § 9 pkt 2 przepisów ogólnych planu miejscowego, który nie zawiera szczegółowych ustaleń dla tego terenu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że na terenie działki nr [...] nie jest możliwa zabudowa, a z uwagi na to, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy, która narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesienie sprzeciwu było zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie jednoznaczne stwierdzenie. W aktach sprawy bowiem, na podstawie których Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję brak jest części tekstowej i graficznej planu miejscowego. Ze znajdującego się w aktach "wyrysu planu", nie potwierdzonego za zgodność z oryginałem, nie można określić czy dotyczy on planu obowiązującego w tej gminie, a także nie wynika z niego położenie działki nr [...], a tym samym określenie do jakiego obszaru ona należy, a co za tym idzie jakie jest przeznaczenie w planie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że położenie tej działki wynika z "porównania wyrysu z mapy ewidencyjnej, dołączonego do zgłoszenia oraz fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego, dołączonego do zaskarżonej decyzji. Na załączniku tym zaznaczono działkę nr [...] stanowiącą tereny leśne (teren [...]), zaś teren położony powyżej oznaczono jako [...]". Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że stwierdzenie to było wynikiem domniemania, na podstawie dokumentów, które zostały przedstawione Sądowi I instancji przez organ odwoławczy. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ze znajdującego się w aktach sprawy "wyrysu z mapy ewidencyjnej" (będącego kserokopią, również nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem) wynika, że teren oznaczony jako [...] obejmuje działkę nr [...], i że "nie miało istotnego znaczenia uchybienie procesowe organu polegające na niedołączeniu fragmentu załącznika graficznego z zaznaczeniem aktualnej numeracji działek i opisem położenia działki nr [...]". Okoliczność ta bowiem ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, od niej zależy prawidłowe ustalenie, jakie jest przeznaczenie w planie miejscowym obszaru, na którym położona jest działka nr [...], a wobec brzmienia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie można go domniemywać. Od ustalenia tej okoliczności zależy zasadność pozostałych zarzutów A. O.a i możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Należy podkreślić także, że skarżący kwestionował w postępowaniu administracyjnym prawidłowość ustalenia przez organ położenia jego działki w planie miejscowym na obszarze oznaczonym symb. [...]. W tej sytuacji należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, podzielając argumenty organu i oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. dopuścił się naruszenia tego przepisu. We wskazanej także w skardze kasacyjnej kategorii podstawy uchylenia decyzji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a mieści się brak należytej staranności organu administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. W sprawie niniejszej dotyczy to naruszenia przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisówart. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. Należy wskazać, że dokonanie zgłoszenia powoduje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego, w następstwie którego może wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, ale przewidziana przez ustawodawcę forma sprzeciwu jako decyzji administracyjnej przesądza o tym, że od tego momentu w sprawie toczy się postępowanie administracyjne podlegające w pełni regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części zaskarżonej, tj. w pkt I i rozpoznał skargę, uchylając decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski ponownie rozpozna odwołanie A. O.od decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia. Organ I instancji badając zgodność inwestycji z zapisami obowiązującego planu miejscowego na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, powinien był zgromadzić w sprawie materiał dowody w postaci tekstu planu oraz jego części graficznej, odnoszących się do obszaru obejmującego działkę nr [...]. Przedstawiony materiał dowody, który tych dokumentów nie zawiera, uniemożliwiając kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, powinien być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a., przez organ odwoławczy. Prawidłowo zgromadzony materiał dowody pozwoli organowi odwoławczemu na skontrolowanie zgłoszonego przez Starostę Powiatowego w Oleśnicy sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr [...]. Wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Sąd I instancji.