I OSK 2560/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 593/13 w sprawie ze skargi P. Sp. o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 593/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., odmówił zawieszenia toczącego się przed nim postępowania w sprawie podpadania nieruchomości stanowiących dawną własność Spółki P. pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, iż w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego pozwalającego na zawieszenie przedmiotowego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda doręczając powyższe postanowienie stronom postępowania pouczył je, iż na powyższe rozstrzygnięcie przysługuje zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 oraz z art. 101 § 3 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 strona ma prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. K.p.a. w art. 101 § 3 przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy wszczęcia zawieszonego postępowania nie wskazując jednocześnie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Wobec powyższego należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie: - art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1126) poprzez jego błędne niezastosowanie i zastosowanie w jego miejsce art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18); - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego odnoszącego się do kwestii intertemporalnych stosowania art. 101 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte i było w toku przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. nowelizującej wskazany przepis. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie uznać należy za zasadne co w sposób wyczerpujący uargumentowane zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Minister podkreślił, iż konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w przedmiotowej sprawie wynika z przepisów prawa, a fakt udzielania przez Wojewodę błędnego pouczenia nie może stanowić o uprawnieniach strony postępowania wykraczających poza ramy ustawowe. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego to przepisu, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wyjaśnił, że ustawa zmieniająca z dnia 3 grudnia 2010 r. nie zawiera, poza przepisem zastrzegającym dotychczasową formę prawną rozstrzygnięcia dla spraw, w których przed nowelizacją została wydana decyzja (art. 3), żadnych innych przepisów przejściowych (intertemporalnych). Wobec tego, zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego działania nowego prawa nie ma przeszkód do zastosowania zmienionego prawa w zakresie norm proceduralnych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Jest to przy tym zgodne z wykładnią celowościową i systemową tych przepisów ustawy nowelizacyjnej, których wprowadzenie służy urzeczywistnieniu wynikającej z art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania. Sąd stwierdził również, że nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do kwestii intertemporalnych stosowania art. 101 § 3 K.p.a. wskazuje jedynie na niezachowanie należytej dbałości, jednakże nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem motywy podjętego postanowienia są w tym uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie ww. przepisów, powstałe w istocie na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa oraz art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo błędnego zastosowania przez organ art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., podczas gdy w sprawie należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 3 grudnia 2010 r., tj. w brzmieniu dotychczasowym nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r., - co miało ten wpływ na wynik sprawy, że w obrocie prawnym pozostaje błędne postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania; 2. art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i niezastosowanie w granicach sprawy administracyjnej środków przewidzianych ustawą, tj. nieskontrolowanie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku Prezydenta Miasta K. działającego w imieniu Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej K. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości określone w tym wniosku podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy sprawą w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. jest w niniejszym postępowaniu incydentalna sprawa administracyjna dotycząca zawieszenia postępowania opisanego powyżej, - co miało ten wpływ na wynik sprawy, że wskutek oddalenia skargi wobec stwierdzenia prawidłowości stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Wojewodą [...] i nieskontolowania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego postanowienia Wojewody [...] o odmowie zawieszenia postępowania, w obrocie prawnym pozostaje naruszające prawo postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania, wobec którego prowadzone postępowanie oraz wydana w tym postępowaniu decyzja może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednocześnie Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Niesporne jest, iż artykuł 101 § 3 K.p.a. w obowiązującym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania. Dokonana przez organ odwoławczy i Sąd I instancji wykładnia tego przepisu nie jest w sprawie kwestionowana. Skarżący kasacyjnie twierdzi natomiast, że do zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania z dnia [...] marca 2012 r. winny mieć zastosowanie reguły obowiązujące przed 11 kwietnia 2011 r., tj. z daty wszczęcia postępowania w sprawie, które przewidywały możliwość zaskarżenia tego rodzaju rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ([...] styczeń 2013 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji wprowadzonej powołaną wyżej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych. Wprawdzie należy z dużą ostrożnością podchodzić do przyjmowanej obiegowo reguły, jakoby zawsze w odniesieniu do przepisów proceduralnych przy braku przepisów przejściowych istniało "swoiste" domniemanie przemawiające za stosowaniem zasady bezpośredniego działania nowego prawa, to jednak w rozpoznawanej sprawie problem związany z tak zwanym "stosowaniem prawa w czasie" w istocie nie występuje. Miałby on miejsce wówczas gdyby postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane zostało pod rządem "starego" prawa przewidującego dopuszczalność zażalenia, a zażalenie zostało wniesione bądź tylko rozpoznane pod rządem nowego prawa nieprzewidującego możliwości zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zostało wydane już po zmianie treści art. 101 § 3 K.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy, rozważając dopuszczalność zażalenia, nie miał podstaw do stosowania przepisu w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2218/13). Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w granicach tej sprawy (ze skargi na postanowienie o niedopuszczalności zażalenia) nie istniały żadne inne akty, czy czynności, które Sąd pierwszej instancji mógłby objąć kontrolą i zastosować środki przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Charakter zaskarżonego postanowienia, wydanego w trybie art. 134 K.p.a., wyklucza bowiem możliwość badania prawidłowości poprzedzającego go postanowienia organu l instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a., wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.