II SA/Łd 43/15

Dnia 16 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 roku sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło postanowienie w przedmiocie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi i umorzyło postępowanie w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] [...] orzekł o odtworzeniu akt postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi [...] z dnia [...] przez Naczelnika Powiatu w B. na rzecz K. i E. małż. S. dla nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 204 o powierzchni 0,8764ha oraz nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 6 i 8 o łącznej powierzchni 2,65ha w takim zakresie, że akt własności ziemi został wydany i doręczony wszystkim stronom postępowania oraz nie wpłynęło od niego odwołanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia przez A. S. wniosku o odtworzenie akt postępowania administracyjnego. Starosta stwierdził, że akta postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi [...] nie odnalazły się do chwili obecnej. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. zgromadzone są i przechowywane do chwili obecnej akta uwłaszczeniowe. Przedmiotowe akta zostały przekazane do Sądu Rejonowego w B. do sprawy [...]. W dniu [...] Starosta [...] [...] wydał decyzję odmawiającą uprawomocnienia aktu własności ziemi z dnia [...] [...]. Decyzja ta została uchylona w całości na skutek rozpatrzenia odwołania A. S. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na podstawie kopii aktu własności ziemi ustalono, że Naczelnik Powiatu w B. w dniu [...] wydał na rzecz K. i E. małż. S. akt własności ziemi [...] dla nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 204 o powierzchni 0,8764ha oraz w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 6 i 8 o łącznej powierzchni 2,65ha, stwierdzając jednocześnie nabycie wymienionej nieruchomości przez E. i K. małż. S.. Organ nadmienił, że stroną postępowania, poza małżonkami S., był również S. W., a spadkobiercami S. i W. małż. W. są K. K., M. D. i M. W.. Z kolei spadkobiercami E. i K. małż. S. są A. S., E. P., K. P. i R. S.. Spadkobiercy obu stron złożyli w sprawie oświadczenia, że odpisy aktów własności znajdowały się w posiadaniu stron postępowania, co w ocenie Starosty oznacza, że odpisy te zostały im skutecznie doręczone. Nadto spadkobiercy w toku postępowania stwierdzili, że nie jest im wiadome, by od aktu własności było wnoszone odwołanie i podali, że rzeczony akt własności był dowodem w postępowaniach sądowych. Podsumowując organ stwierdził iż, akt własności został niewątpliwie wydany oraz doręczony wszystkim stronom postępowania. W terminie prawem przewidzianym zażalenie od postanowienia Starosty [...] [...] z dnia [...] nr [...] wniosły M. D. i K. K.. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem przepisy ustawy dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", nie przewidują możliwości odtworzenia dokumentów, a stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r. poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", jest niedopuszczalne, gdyż wskazane przepisy regulują jedynie postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odtworzenia akt postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przypomniał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z uwagi na zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie organ zakończył postępowanie przez jego umorzenie, stwierdzając brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. A. S. podkreślił, że akt własności ziemi [...] z dnia [...] istnieje w formie potwierdzonego odpisu i znajduje się w aktach sprawy. Wywiódł, że skoro akt ten nie zaginął ani nie uległ zniszczeniu to można wznowić postępowanie w sprawie odtworzenia jego oryginału na podstawie odpisu i zeznań świadków. Nadto w skardze podniesiono, że Starosta [...][...] był i jest właściwy do prowadzenia sprawy, bowiem jako następca prawny Naczelnika Powiatu w B. ma obowiązek naprawienia szkody powstałej z powodu braku odpowiedzialności i niedopełnienia obowiązków przez ówczesnych urzędników podlegających Naczelnikowi Powiatu w B.. Zdaniem skarżącego błędnie przyjął również organ odwoławczy to, iż nie jest związany ani żądaniami odwołania, ani też ustaleniami czy treścią rozstrzygnięcia organu I instancji. Podsumowując strona stwierdziła, że skoro istnieje odpis przedmiotowego aktu własności ziemi, to odtworzenie oryginału jest obowiązkiem uprawnionego organu. Pismem z dnia 7 stycznia 2015r. M. D. i K. K. podtrzymały własne stanowisko w sprawie odnoszące się do wejścia w posiadanie aktu własności ziemi [...]. Oświadczyły, że o istnieniu aktu własności ziemi dowiedziały się ze sprawy sądowej toczącej się w Sądzie Rejonowym w B. o sygn. akt [...]. W toku niniejszego postępowania nie złożyły natomiast oświadczenia w zakresie doręczenia rodzicom przedmiotowego aktu własności oraz w zakresie braku odwołania. Podkreśliły, że w akcie własności ziemi występuje pomyłka polegająca na tym, że w postępowaniu odnoszącym się do działek nr 6 i 8 stroną nie mógł być S. W., gdyż od 1960r. współwłaścicielami ½ tej nieruchomości byli J. i S. małż. K., a obecnie współwłaścicielem jest J. B.. Nadto podniosły, że na jednym z egzemplarzy aktu własności pominięta została małżonka S. W.. W postanowieniu spadkowym po matce A. S. gospodarstwo rolne nie zostało ujęte jako wchodzące w skład masy spadkowej. M. D. i K. K. podniosły następnie, że Sąd Rejonowy w B. wskazał na wadliwości aktu własności ziemi jako niespełniającego przesłanek wywłaszczenia oraz nie stwierdził nabycia przedmiotowych działek na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Podkreśliły, że zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] w sprawie [...] A. S. nie udowodnił, że przed dniem 4 listopada 1971r. jego rodzice weszli w posiadanie nieruchomości położonych w G. i R. w gminie K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylające postanowienie Starosty [...][...] orzekające o odtworzeniu akt postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi i umarzające postępowanie w sprawie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że akty własności ziemi stanowiły decyzje administracyjne, na podstawie których właściwy do spraw organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdzał nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzekał o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego. Przedmiotowe decyzje wydawane były w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 1 ustawy. Tenże przepis wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku (art. 1 ust. 1 ustawy). Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stawali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1 (art. 1 ust. 2 ustawy). W świetle wskazanych przepisów uwłaszczenie następowało z mocy prawa, zaś sam akt własności ziemi miał charakter deklaratoryjny. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że ustawa regulowała sprawy odnoszące się do nabycia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, zatem kwestie mające charakter cywilny. Podkreślić należy następnie, że na mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 11, poz. 81 ze zm.) rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości przekazano sądom powszechnym. Przepisy regulujące nabycie własności nieruchomości odzyskały zatem zgodnie z ich naturą charakter norm prawa cywilnego kształtujących stosunki prawne między podmiotami prawa prywatnego. Obecnie zatem sprawy te rozstrzyga sąd cywilny w postępowaniu regulowanym przepisami procedury cywilnej określonymi w ustawie z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014r. poz. 101 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.c.". W dalszej kolejności należy wskazać, że przekazanie do właściwości sądów powszechnych orzekania w zakresie prawa własności nieruchomości objętej aktem własności ziemi nie oznacza jeszcze, że w postępowaniu administracyjnym wykluczone jest rozstrzyganie kwestii proceduralnych dotyczących aktu własności ziemi. Podobnie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2015r. poz. 1014) stanowiący, że do aktów własności ziemi nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany lub zmiany decyzji, nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi nie ma charakteru orzeczenia merytorycznego. Poza jego zakresem pozostaje kwestia stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie tegoż aktu, stąd dopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie odtworzenia aktu ziemi, którego celem jest odtworzenie dokumentu urzędowego, nie zaś ustalenie prawa z niego wynikającego. Z uwagi na brak w K.p.a przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sporne jest zagadnienie dotyczące rodzaju przepisów, jakie winny mieć zastosowanie w drodze analogii w tymże postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują rozbieżne poglądy na temat aktów prawnych, jakie znajdują zastosowanie w postępowaniu w sprawie odtworzenia akt administracyjnych. W najnowszym orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że od dnia 1 stycznia 2004r. w drodze analogii winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IX P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 456/11; wyrok NSA z dnia 28 października 2009r. w sprawie 1710/08; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2015r. w sprawie II OW 191/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008r. w sprawie II SA/Lu 422/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009r. w sprawie II SA/Po 926/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z kolejnym poglądem zaginiony lub zniszczony dokument winien zostać odtworzony przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r. w sprawie II OSK 921/05). Następnie wskazać należy na wcześniejsze stanowisko sądownictwa wskazujące, że do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej K.p.c. (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999r. w sprawie IV SA 419/98, Lex nr 47260; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998r. w sprawie IV SA 1438/96, Lex nr 45944; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006r. w sprawie I SA/Wa 75/06, Lex nr 219245). Sąd w niniejszej sprawie jednoznacznie pragnie wskazać – wbrew stanowisku Kolegium – iż prawnie możliwe jest odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego. W postępowaniu w przedmiocie odtworzenia akt co do zasady winny znaleźć zastosowanie – w drodze analogii – przepisy P.p.s.a., jako regulacja najbardziej zbliżona do norm K.p.a., należąca przy tym do tej samej gałęzi prawa i ściśle związana z rozstrzyganiem spraw indywidualnych w postępowaniu administracyjnym. Jednakże z uwagi na specyfikę przedmiotu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jakim jest odtworzenie aktu własności ziemi, należy opowiedzieć się za stosowaniem w drodze analogii przepisów K.p.c. regulujących kwestie odtwarzania zaginionych lub zniszczonych akt. Przemawia za tym w szczególności cywilny charakter norm odnoszących się do własności ziemi. Niezależnie jednak od powyższych uwag wypada podkreślić, że zarówno sięgnięcie do stosowanych per analogiam norm K.p.c., czy też P.p.s.a. wywoła bardzo zbliżony jeśli nie tożsamy skutek, bowiem regulacje odnoszące się do kwestii odtworzenia akt sprawy zawarte w obydwu aktach prawnych są zbieżne. Pierwszy etap sprowadza się do poszukiwania uwierzytelnionych odpisów utraconych dokumentów. Jeśli czynność ta nie przyniesie oczekiwanego skutku, występuje się do stron o złożenie dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Stwierdzić należy, że Starosta [...] [...] przeprowadził postępowanie odpowiadające powyższej procedurze, bowiem w pierwszej kolejności podjął czynności w celu odzyskania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania, zwracając się w tym celu do instytucji państwowych. Następnie zaś wezwał strony postępowania do złożenia dokładnych oświadczeń co do kwestii posiadania odpisów przedmiotowego aktu własności ziemi, jego doręczenia oraz zaskarżenia. Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podjęło rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie odtworzenia akt z naruszeniem prawa. Jak bowiem wyżej wskazano odtworzenie utraconych akt postępowania administracyjnego jest dopuszczalne i możliwe w oparciu o odpowiednie przepisy stosowane w drodze analogii. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. a.bł.