II OSK 2666/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 499/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S na uchwałę Rady Gminy Kije z dnia 16 lipca 2004 r. nr XIV/123/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Kije na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 367 (trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 lipca 2015 roku, którym oddalono skargę w/w spółki na uchwałę Rady Gminy Kije z dnia 16 lipca 2004 roku nr XIV/123/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kije. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 16 lipca 2004 r. Rada Gminy w Kijach podjęła uchwałę nr XIV/123/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije. Na uchwałę tę, działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako usg) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej zwana Spółką) domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały dotyczącej części działek o nr ew. [...] i [...] we wsi K. w zakresie, w jakim wprowadzono zakaz wszelkiej zabudowy oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Skarżąca Spółka zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem: - art. 21 ust.1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności, - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady proporcjonalności oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, - art. 82 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na terenach potencjalnego zagrożenia powodzią bez możliwości zwolnienia spod zakazu oraz bez szczegółowego jego uzasadnienia i bez wykazania przesłanek takich jak ochrona stanu wód, czy też względy bezpieczeństwa. Uzasadniając legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę w/w Rady Gminy w Kijach nr XIV/123/04, skarżąca Spółka wskazała, że jest właścicielem małej elektrowni wodnej przy istniejącym jazie piętrzącym w km. 85+460 zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...]. Spółka ma zawartą umowę dzierżawy ze Skarbem Państwa - Marszałkiem Województwa Ś. z dnia 27.02.2007r., której przedmiotem jest jaz z mostem na rzece N. dla potrzeb energetycznych małej elektrowni wodnej oraz zastawki na śluzie wałowej na lewym brzegu N. na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 26.04.2001r. Elektrownia została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie skarżąca chce rozbudować istniejącą elektrownię wodną, ale Wójt Gminy Kije decyzją z dnia 13.12.2013r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań ponieważ uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, który, powołując się na § 55 ust. 6 oraz § 31 ust, 3 tiret 10 zaskarżonej uchwały wyjaśnił, że inwestycja znajduje się na terenach potencjalnego zagrożenia powodzią, na których zgodnie z postanowieniami planu wprowadzono całkowity zakaz zabudowy, z wyjątkiem oczyszczalni ścieków w U. oraz na terenie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu gdzie obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym. Zdaniem skarżącej Spółki treść § 55 ust. 6 zaskarżonej uchwały niweczy jej uprawnienia jako właściciela MEW wynikające z w/w pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika (pkt III ust. 6 decyzji), że warunkiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest utrzymywanie budowli i urządzeń wodnych w stanie pełnej sprawności technicznej oraz dokonywania remontów bieżących i kapitalnych. Podniesiono, że na remont składają się różnorodne czynności i w zależności od okoliczności (potrzeb) może dojść do konieczności zmiany parametrów użytkowych lub technicznych elektrowni lub też będzie musiało dojść do zmiany wysokości, długości bądź szerokości budowli, co skutkować będzie koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowej małej elektrowni wodnej, ponieważ rozbudowa traktowana jest przez prawo budowlane jak budowa. Pozwolenia na budowę mogą nawet wymagać inwestycje, które są na liście robót zwolnionych z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę np. remont, gdy organ dojdzie do wniosku, że inwestycja winna być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę i wniesie sprzeciw od zgłoszenia. Dlatego też w przypadku wypełniania przez spółkę obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego może zaistnieć realna groźba zniweczenia przez zaskarżone zapisy przedmiotowej uchwały tj. § 55 ust. 6 i § 31 ust. 3 tiret 10 - praw nabytych. Poprzez uchwalenie planu został naruszony wynikający z art. 28 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego interes prawny spółki. Treść zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] uniemożliwia realizację prowadzonej działalności, co do której została wydana decyzja w zakresie pozwolenia wodnoprawnego. Stąd też całkowity zakaz zabudowy oraz zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu na działkach gdzie znajdują się urządzenia i budowle elektrowni wodnej należące do spółki narusza prawo własności.  Uzasadniając natomiast naruszenie przepisów prawa wodnego skarżąca Spółka m.in. powołała się na treść art. 82 i 84 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229) podnosząc, że Gmina wprowadzając całkowity zakaz zabudowy na terenach potencjalnego zagrożenia powodzią, bez możliwości zwolnienia z tego zakazu, naruszyła prawo wodne. Ustawodawca w powołanej ustawie dla terenów bezpośredniego zagrożenia powodzią przewidział możliwość zwolnienia spod takiego zakazu. Gmina wprowadziła powyższy zakaz bez szczegółowego uzasadnienia. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być uzasadnione. Skarżąca stwierdziła, że ustawodawca dokonując nowelizacji w 2005 r. prawa wodnego dopuścił możliwość wprowadzenia określonych zakazów na terenach potencjalnego zagrożenia powodzią, kompetencję w tym zakresie określił dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz określił zakazy, jakie mogą być wprowadzone i przesłanki wprowadzenia takich zakazów. Mając na uwadze powyższe, Spółka wskazała, że wprowadzając zakaz zabudowy na terenach potencjalnego zagrożenia powodzią, niepodyktowany szczególnymi przesłankami takimi jak ochrona stanu wód czy też względy bezpieczeństwa ludzi i mienia naruszyła prawo wodne oraz przekroczyła granice władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej, będąc właścicielem elektrowni, przez zapisy planu została pozbawiona możliwości jej rozbudowy, modernizacji a nawet remontu, co w konsekwencji doprowadzi do zlikwidowania przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Kije wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Spółka nie wskazała w jaki sposób obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza jej prawa nabyte. Stwierdził, że skarżąca ma rację, że plan ten zakazuje na terenach potencjalnego zagrożenia powodzią rozbudowy istniejącej infrastruktury tj. takiej zmiany, która będzie wymagać pozwolenia na budowę. Zakaz ten jednak nie koliduje z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym w zakresie utrzymania budowli i urządzeń w stanie pełnej sprawności technicznej oraz dokonywania remontów bieżących i kapitalnych. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że Spółka jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...] i wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne udzielane jest na pewien okres i po jego upływie należałoby zdemontować elektrownie tak jak to wynika z umowy dzierżawy. Pełnomocnik organu podniósł natomiast, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, ponieważ jest ona jedynie dzierżawcą urządzeń, a nie właścicielem przedmiotowych gruntów. Plan miejscowy nie pozbawia Spółki możliwości realizacji uprawnień wynikających z umowy dzierżawy i pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 roku oddalił skargę. Na wstępie uzasadnienie Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Spółka spełniła określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a usg, wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W dniu 5 marca 2015 r. skarżąca Spółka wezwała Radę Gminy w Kijach do usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, polegającego na ustaleniu na działkach nr ew. [...] i [...] znajdujących się w miejscowości K. całkowitego zakazu zabudowy, z powodu potencjalnego zagrożenia powodzią. W odpowiedzi na to wezwanie, Rada Gminy w Kijach w dniu 22 kwietnia 2015 r. podjęła uchwałę nr V/68/15 odmawiającą uwzględnienia powyższego wezwania, doręczoną Spółce w dniu 5 maja 2015 r. W dniu 5 maja 2015 r. do organu wpłynęła niniejsza skarga, która wraz z odpowiedzią na skargę została przekazana Sądowi w dniu 5 czerwca 2015 r. Skarga została wobec tego wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd przystąpił do rozważań dotyczących, czy skarżąca Spółka ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, podnosząc że merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie jest możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Podkreślił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 usg, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu skarżąca Spółka nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca powołała się na uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy z dnia 27 lutego 2007roku, której przedmiotem jest utrzymanie i eksploatacja jazu z mostem na rzece N. dla potrzeb energetycznych malej elektrowni wodnej oraz zastawek na śluzie wałowej na lewym brzegu N. na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 26 kwietnia 2001roku. Zdaniem skarżącej Spółki zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały niweczą jej uprawnienia jako właściciela małej elektrowni wodnej wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika, że warunkiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest utrzymywanie budowli i urządzeń wodnych w stanie pełnej sprawności technicznej oraz dokonywania remontów bieżących i kapitalnych (pkt NI ust. 6). W ocenie Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżąca Spółka uzasadniając swoją legitymację procesową należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały, tj. § 55 ust. 6 i § 31 ust. 3 tiret 10, istotnie wprowadzają zakaz wszelkiej zabudowy i wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu, jednakże ograniczenia te w żaden sposób nie wpływają negatywnie na sytuację prawną spółki, tzn. nie pozbawiają jej żadnych uprawnień, ani nie uniemożliwiają ich realizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że źródłem interesu prawnego może być norma prawna jednostkowa i konkretna, tj. decyzja administracyjna (por. postanowienia NSA: z dnia 17 marca 2011 r. sygn. II OSK 433/11; z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. OSK 1563/04). Norma ta musi jednak przyznawać konkretne uprawnienia, których realizacja na skutek ustaleń planu miejscowego doznaje ograniczenia. W niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne z dnia 26 kwietnia 2001 roku nie przyznaje Spółce żadnych uprawnień w zakresie rozbudowy elektrowni wodnej. Pozwolenie to obejmuje bowiem pobór wody z rzeki N. dla potrzeb małej elektrowni wodnej oraz wykonanie urządzeń malej elektrowni wodnej w dolnym stanowisku istniejącego jazu ruchomego. Pozwolenie to zostało udzielone na okres do 31 grudnia 2021 roku. Zgodnie z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Regulacja ta oznacza, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W szczególności nie uprawnia do rozbudowy urządzeń wodnych. W konsekwencji ustalenia planu miejscowego dotyczące zakazu zabudowy i wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu nie mogły naruszyć uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 26 kwietnia 2001 roku. Skarżąca Spółka nadal może korzystać z wód w sposób i na warunkach określonych w ww. pozwoleniu. Chybiony jest również zdaniem Sądu I instancji argument skarżącej Spółki dotyczący braku możliwości wykonywania remontów, na skutek ograniczeń wynikających z kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały. Przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. Dopiero "odbudowa", czyli odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego, a także "rozbudowa", czyli zmiana bryły obiektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości, zaliczone są do budowy (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przy remoncie wystarczy zaś dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1). Kwestionowane zapisy planu miejscowego w żaden sposób nie ograniczają możliwości wykonywania remontów. Mowa jest w nich jedynie o zabudowie i pracach ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu. Dalej Sąd zauważył, że źródłem interesu prawnego Spółki w niniejszej sprawie nie może być również umowa dzierżawy. Zaskarżona uchwała nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umów dzierżawy. Jedynie pośrednio można powiedzieć, że skoro w planie miejscowym sposoby zagospodarowania zostały określone i regulują sposób wykonywania prawa własności, to regulacja sposobu wykonywania prawa własności znajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie i sposobie wykonywania prawa dzierżawy. Nie może właściciel przekazać dzierżawcy więcej uprawnień niż wynikałoby to z prawa własności. W tym znaczeniu w sposób pośredni i pochodny uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy będą zależały od uprawnień posiadanych przez samego właściciela. W świetle powyższego, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania rzeczy przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca - którego uprawnienia wynikają z umowy - ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. W niniejszej sprawie właściciel (Skarb Państwa) nie kwestionuje zakresu uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], natomiast kwestionuje zakres prawa własności dzierżawca (skarżąca Spółka). W konsekwencji Sąd przyjął, że w oparciu o art. 101 ust. 1 usg, co do zasady nie może skutecznie wnieść skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzierżawca nieruchomości objętej takim planem. Jedynie wyjątkowo dzierżawca mógłby taką skargę skutecznie wnieść, gdyby plan miejscowy bezpośrednio regulował treść prawa dzierżawy wynikającą z regulacji ustawowych. Innymi słowy tylko wówczas, gdyby plan miejscowy zawierał bezpośrednią regulację dotycząca umowy dzierżawcy (lub prawa dzierżawy), wówczas z takiej treści planu miejscowego legitymację do skutecznego wniesienia skargi mógłby wywieść także dzierżawca. Taka jednak sytuacja nie powinna mieć miejsca, ponieważ plany miejscowe regulują sposób wykonywania prawa własności, a nie prawa dzierżawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jedynie właściciel działek nr [...] i [...] mógłby kwestionować zakazy zabudowy przewidziane w zaskarżonej uchwale z argumentacją, że nie może dalej wydzierżawiać nieruchomości zgodnie ze swoją wolą skarżącej Spółce, ponieważ w umowie dzierżawy zawarto klauzulę o możliwości rozbudowy malej elektrowni wodnej. Ubocznie Sąd wskazał, że żadnej tego typu klauzuli w umowie dzierżawy z dnia 27 lutego 2007 roku nie zamieszczono. Przedmiotem umowy jest jedynie dzierżawa jazu z mostem na rzece N. dla potrzeb energetycznych malej elektrowni wodnej oraz zastawki na śluzie wałowej na lewym brzegu N. na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 26 kwietnia 2001 roku. Zatem w ocenie Sądu I instancji nie można stwierdzić, aby interes prawny skarżącej Spółki został naruszony, tym bardziej, że treść uchwalonego planu miejscowego w żadnym stopniu nie ogranicza dalszego wykonywania prawa dzierżawy na zasadach określonych w umowie. Spółka może dalej dzierżawić przedmiotowe urządzenia na dotychczasowych zasadach. Podsumowując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną skarżącej spółki, polegający na tym, że akt stosowania tej normy, w tym wypadku zaskarżona uchwała, może mieć wpływ na jej sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg. Możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem byłaby bowiem możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżącej został przedmiotową uchwałą naruszony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. zaskarżając go w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - a) art. 101 ust. 1 usg poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "interes prawny", polegającą na przyjęciu, iż interes ten powstaje jedynie w następstwie ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub uniemożliwienia ich realizacji i skutkującą pozbawieniem skarżącego możliwości wykonania obowiązków nałożonych na niego na mocy pozwolenia wodnoprawnego z dnia 26 kwietnia 2001 roku, - b) art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm. - dalej jako ustawa Prawo budowlane) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy remont należącej do skarżącego małej elektrowni wodnej stanowi przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2013r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako u.o.i.ś.), a w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę, -c) art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podniesionej przez skarżącą Spółkę w skardze kwestii wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na mocy przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, -d) 3 § 1, art. 134 § 1, art. 147 §1 w zw. art. 151 p.p.s.a. które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności zaś okoliczności dotyczących zlokalizowania należącej do spółki małej elektrowni wodnej w obrębie obszaru Natura 2000 oraz związanego z tym wpływu zaskarżonej uchwały na sferę jej obowiązków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji przyjął błędną wykładnię zawartego w art. 101 ust. 1 usg pojęcia "interes prawny", polegającą na określeniu, iż interes ten powstaje jedynie w następstwie ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub uniemożliwienia ich realizacji (str. 7 uzasadnienia). Taka wykładnia pozbawia skarżącą spółkę możliwości wykonania obowiązków nałożonych na niego na mocy pozwolenia wodnoprawnego z dnia 26 kwietnia 2001 roku. W ocenie skarżącej kasacyjnie interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną Spółki a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (tak też w uzasadnieniu wyroku NSA z 7.07.2015r., Il OSK 2961/13). Dlatego też przedmiotowy interes to również ograniczenie, bądź zniweczenie nałożonych obowiązków. Zapisy zaskarżonego planu miejscowego poprzez treść § 55 ust. 6 niweczą nie tylko uprawnienia właściciela małej elektrowni wodnej wynikające z treści decyzji z dnia 26 kwietnia 2001 roku udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w postaci możliwości korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w w/w pozwoleniu, ale i obowiązki. Pozwolenia wodnoprawnego udzielono do dnia 31 grudnia 2021r pod określonymi tamże warunkami. Jak wynika z zapisu pkt III ust. 6 w/w decyzji warunkiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest utrzymywanie budowli i urządzeń wodnych w stanie pełnej sprawności technicznej oraz dokonywania ich remontów bieżących i kapitalnych (czyli nałożono ewidentny obowiązek). W § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007r., nr 86, poz. 597), została zawarta definicja budowli hydrotechnicznej. Na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, urządzenie hydrotechniczne jest budowlą, a na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga remont istniejących budowli z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 co do zasady remont tego typu obiektów podlega zgłoszeniu. Istotną natomiast modyfikację w powyższym zakresie wprowadza art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę fakt znajdowania się małej elektrowni wodnej na terenie Obszaru Natura 2000, remont tej elektrowni należącej do skarżącego, stanowi przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 u.o.i.ś., a w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę. Sąd nie stosując przedmiotowego przepisu Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, iż z treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż pozwolenia na budowę w stanie faktycznym niniejszej sprawy wymaga nie tylko remont, ale każde przedsięwzięcie, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane. W związku z tym, iż na Spółce jako uprawnionej do eksploatacji małej elektrowni wodnej ciąży również obowiązek utrzymywania budowli i urządzeń w stanie pełnej sprawności technicznej, to dokonując jakichkolwiek przedsięwzięć budowlanych musi uzyskać pozwolenie budowlane. Uzyskanie zaś pozwolenia jest zdeterminowane wypełnieniem także innych obowiązków prawnych, np. uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, których spełnić nie można ze względu na zakwestionowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że indywidualna sytuacja prawna skarżącej jest w sposób ewidentny naruszona zaskarżoną uchwałą. W stanie faktycznym, w którym znajduje się skarżąca, tj. posiadająca uprawnienia i obowiązki wynikające z treści decyzji z dnia 26 kwietnia 2001 roku udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie może już w chwili obecnej zrealizować nałożonych na nią obowiązków. W szczególności tak jak podniesiono uprzednio z zapisu pkt III ust. 6 w/w decyzji wynika, iż warunkiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest utrzymywanie budowli i urządzeń wodnych w stanie pełnej sprawności technicznej oraz dokonywania ich remontów bieżących i kapitalnych - które to są przedsięwzięciami wymagającymi zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez treść § 55 ust. 6 powodują, że skarżąca Spółka takiego pozwolenia nie może uzyskać, bowiem jak już wskazano uprzednio, do pozwolenia na budowę należy dołączyć min. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która to ze względu na zakwestionowane zapisy zaskarżonego planu miejscowego nie może zostać wydana (nastąpi odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań). W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części ustalającej zakaz wszelkiej zabudowy oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu naruszają także konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Zasada ta zapewnia ochronę praw podmiotowych publicznych i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych danych. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego, ale odstępstwa od niej są dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzanie swoimi prawami (wyroki TK z 25 listopada 2010 r. - sygn. akt K 27/09 i z 3 marca 2011 roku sygn. akt K 23/09). Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że posiada uprawnienia i obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji. W związku z tym oczekuje, że będą one respektowane. Tego oczekiwania nie może niweczyć wydanie aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie czwartego zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 147 §1 w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego, podniesiono, że Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności zaś okoliczności dotyczących zlokalizowania należącej do skarżącej Spółki małej elektrowni wodnej w obrębie obszaru Natura 2000 oraz związanego z tym wpływu zaskarżonej uchwały na sferę jej obowiązków. Ustalenie przez Sąd I instancji okoliczności dotyczących zlokalizowania należącej do strony skarżącej małej elektrowni wodnej w obrębie obszaru Natura 2000 pociągnęło za sobą konieczność analizy związanego z tym wpływu zaskarżonej uchwały na sferę obowiązków skarżącej. Okoliczności wynikające z zarzutu pierwszego, jak i drugiego niniejszej skargi winny doprowadzić Sąd do ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Kije z 16 lipca 2004 r., nr XIV/123/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije, a tym samym do potwierdzenia zasadności twierdzeń w przedmiocie negatywnego wpływu zaskarżonych zapisów uchwały na sytuację prawną spółki. W efekcie końcowym doprowadziłoby to do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały zgodnie ze stanowiskiem spółki i uwzględnieniem skargi. Naruszenie więc zarówno art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i następczo art. 147 § 1 p.p.s.a. doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych i tym samym oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Jednocześnie wskazać należy, iż w złożonej skardze zakwestionowano zarówno stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego, jak również w dalszej jej części przytoczono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi wniesionej na postawie art. 101 ust. 1 usg tj. stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy Kije z dnia 16 lipca 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije w zakresie w jakim wprowadza ona zakaz wszelkiej zabudowy i wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających teren na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...]. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie strona wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. Krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy, w tym w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 101 ust. 1 usg, przyznając to prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, powołanych również w znacznej części przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten winien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zasadności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 usg nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidulaną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Jednocześnie podnieść należy, iż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wskazać może przede wszystkim właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości położonych na terenie objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a często takiej legitymacji odmawia się dzierżawcy nieruchomości. Dokonując oceny czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja prawna do zaskarżenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, należy kryteria pojęcia interesu prawnego lub uprawnienia, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane w powołanej ustawie, a wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę prawną odnieść do konkretnej sprawy, sytuacji podmiotu wnoszącego skargę na powyższy akt prawa miejscowego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter marerialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualną praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym aktem. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może się wyłącznie ograniczać do przepisów materialnych prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom. Sąd I instancji odmawiając skarżącej kasacyjnie Spółce legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije w części dotyczącej postanowień wprowadzających zakaz zabudowy i wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu co do działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] we wsi Kliszów podniósł, że strona nie jest właścicielem tych działek, z umowy dzierżawy wynika jedynie uprawnienie do korzystania z jazu i z mostu na rzece dla potrzeb małej elektrowni wodnej oraz zastawek na śluzie wałowej, a z pozwolenia wodnoprawnego prawo do pobierania wody z rzeki N. dla potrzeb tejże elektrowni wodnej. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z pkt 1. 3 pozwolenia wodnoprawnego (decyzją z dnia 26 kwietnia 2001 roku) strona uzyskała prawo do wykonania urządzeń małej elektrowni wodnej na rzece N., które to uprawnienie zrealizowała po uprzednim wydaniu przez Wójta Gminy Kije decyzji noszącej datę 26 czerwca 2001 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego małej elektrowni wodnej wraz z przyłączem energetycznym m.in. na wskazanych działkach i udzielenia pozwolenia budowlanego. Podnieść należy, że wskazana wyżej umowa dzierżawy została zawarta na czas określony do 31 grudnia 2021 roku i na taki sam okres zostało udzielone pozwolenia wodnoprawne. Przyjęte w ustawie Prawo wodne przez ustawodawcę rozwiązania prawne odmiennie regulują w stosunku do prawa cywilnego uprawnienia własnościowe do określonych w nim urządzeń wodnych. Wprowadzają one wyjątek od określonej w art. 46 Kodeksu cywilnego zasady superficies solo cedit. Właścicielem urządzenia wodnego nie musi być właściciel gruntu na którym zostało postawione. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 123 ust.1a, art. 139 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne. Z brzmienia przepisu art. 139 ust. 2 i 3 powołanej ustawy wynika, że wbrew ogólnej zasadzie prawa cywilnego zawartej w art. 46 Kodeksu cywilnego własność gruntu znajdującego się pod wodą płynącą nie rozciąga się na postawione na nim urządzenia wodne, własność tych urządzeń należy do tego, kto je na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zbudował. Z powyższego wynika, że właścicielem urządzeń wchodzących w skład małej elektrowni wodnej jest skarżąca Spółka. Tym samym przyjąć należy, że wprowadzone regulacje prawne w zaskarżonej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije naruszają interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, a tym samym przyjąć należy, że posiada ona legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wkracza ona bowiem w prawo np. rozbudowy tych urządzeń, które to prawo jest nierozerwalnie związane z własnością, a które to uprawnienie jest związane z możliwością korzystania z gruntów, na których są posadowione. Wprowadzone przez zaskarżoną uchwałę ograniczenia w zakresie zabudowy i prowadzenia prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu na działkach gruntu, na których te urządzenia są posadowione, wpływa na zakres prawa własności tych urządzeń. W świetle przytoczonych uwag za nietrafne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej spółki w odniesieniu działek gruntu o nr ewidencyjnych [...] i [...] na których posadowione są urządzenia stanowiące jej własność. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wskazanych naruszeń, a dotyczących już merytorycznej oceny poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem Sąd I instancji odmawiając przyznania legitymacji skarżącej kasacyjnie nie badał tych postanowień. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Kije na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 367 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszt ten składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 150 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 200 zł. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.Dz. U. z 2013 r. poz. 4490 ze zm.). Skarga kasacyjna została złożona 23 września 2015 roku, co uzasadnia zastosowanie przepisów w/w rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U z 2015r., poz. 1804) do spraw wniesionych przed wejściem w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.