II OSK 1796/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1612/14 odrzucającego skargę Towarzystwa [...] w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Stowarzyszenie Towarzystwo [...] z/s w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", w zakresie terenów oznaczonych symbolami: MW/U.2, MW/U.3, MW.1, KDD.7 i KDD.8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 marca 2015 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) odrzucił skargę Towarzystwa [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że podmiotem który zaskarżył przedmiotową uchwałę jest Stowarzyszenie Towarzystwo [...] z/s w K. Podmiot ten to organizacja społeczna, którą w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, można określić jako organizację ekologiczną. Sąd podkreślił, że co do zasady prawo organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych, sądowo administracyjnych, zaskarżania aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, czy wnoszenia skargi do sądu administracyjnego nie opiera się na interesie prawnym organizacji, lecz wynika z określonej normy prawnej, która takie uprawnienie dla organizacji społecznej przewiduje. Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, uregulowane jest w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, oraz (ust. 2a) że skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jak wynika z okoliczności sprawy, strona skarżąca nie wnosi skargi jako podmiot, będący właścicielem nieruchomości na terenie objętym zaskarżonym planem, którego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, ani też jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy (brak w tym zakresie wyrażenia pisemnej zgody, wymaganej przepisem), lecz jako organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności. W takim jednak wypadku skarga przez nią wniesiona byłaby dopuszczalna tylko wtedy, jeśli istniałaby norma prawna, która dla organizacji społecznej takie uprawnienie by przewidywała. Tymczasem takiej normy w obowiązującym porządku prawnym brak. W szczególności nie można za taką uznać postanowień art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uprawnienie do wniesienia przez organizację ekologiczną skargi do sądu administracyjnego uregulowane jest jednoznacznie i wyczerpująco w ust. 3 przytoczonego przepisu. Wynika z niego, że skarga taka jest dopuszczalna ale tylko od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Tymczasem akt prawa miejscowego nie jest decyzją, a samo postępowanie w przedmiocie uchwalania aktu prawa miejscowego nie jest postępowaniem administracyjnym. Z powyższego wynika, że w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, brak jest podstawy prawnej dającej uprawnienie dla wnoszenia przez organizacje społeczne skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, opartej wyłącznie o cele statutowe takiej organizacji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2015 r. wniosło Towarzystwo [...] w K. zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, z w wyniku tego zaakceptowanie rażącego naruszenia przez organ administracji samorządowej przepisów prawa, a w wyniku powyższego naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż Rada Miasta Krakowa w żadnym miejscu nie sprzeniewierzyła się obowiązującej jej procedurze. Skarżące kasacyjnie Towarzystwo zarzuciło również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie że skarżącemu nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Krakowa, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy i wskazywanych przez skarżącego zarzutów i uchybień, jakich dopuścił się organ administracji publicznej , podczas gdy do zadań statutowych skarżącego należy ochrona zwierząt i ochrona przyrody, a naruszenie praw zwierząt i przyrody stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Towarzystwa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z zasadą skargowości, wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić tylko na żądanie legitymowanego podmiotu, braki w tym zakresie oznaczają naruszenie zasady skargowości. Skarżące Towarzystwo [...] z siedzibą w K., wnosząc skargę do Sądu I instancji na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, swojej legitymacji do wniesienia skargi upatrywało w ochronie interesu prawnego i interesu społecznego. Legitymację opartą na ochronie interesu prawnego (własnego) wywodzono z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Żeby stwierdzić w sprawie istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę, podmiot wnoszący skargę powinien wykazać związek między indywidualną sferą swoich praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, przy czym prawa i obowiązki skarżącego muszą wynikać z konkretnych norm przepisów prawa materialnego. Stowarzyszenie powinno bowiem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną, przy czym związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków w stosunku do tego konkretnego stowarzyszenia. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Do wykazania zaś naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie wystarczy powołanie się wyłącznie na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarżące Towarzystwo, nie wykazało konkretnego, własnego interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego, uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazywane przez skarżące Towarzystwo uchybienia w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki uprawniającej przyjęcie legitymacji skargowej skarżącego stowarzyszenia w sprawie, przysługującej na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca nie wykazała, które z jej praw lub obowiązków zostały realnie naruszone, wskazywanymi uchybieniami proceduralnymi. Dlatego też nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Skarżące stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu prawnego. Wobec nie wykazania przez skarżące Towarzystwo legitymacji skargowej w sprawie, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę skarżącego Towarzystwa. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. Dodatkowo należy podkreślić, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, iże zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko "Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej ...". Przepis ten precyzyjnie wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia mogą być tylko decyzje, nie można zatem wywodzić, że zaskarżeniu na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko podlegają akty prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).