II SAB/Kr 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego P.P. z dnia 8 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. P.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 października 2014 r. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.) , art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 poz. 782) przez nieudzielenie informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie ww. podmiotu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 8 października 2014 r. złożył wniosek do Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu dokumentów zawierających dane na temat: - ilości widzów biorących udział w seansach w [....] w A. od stycznia 2014 roku; - ilości sprzedanych biletów na seanse realizowane w [....] od stycznia 2014 roku; - dokumentu zawierającego zestawienie zysków, które osiągnęło [....] z tytułu prowadzenia działalności od stycznia 2014 roku. Skarżący zarzucił, że do dnia złożenia skargi podmiot nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 - dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz termin wskazany w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że niepodjęcie przez organ żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy wskazuje na lekceważące traktowanie obowiązków nałożonych ustawowo. Można zatem twierdzić, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. wniósł o oddalenie skargi. Dyrektor przyznał, że w dniu 8 października skarżący wystąpił z opisanym wyżej wnioskiem oraz, że w piśmie z dnia 28 października 2014 r. Dyrektor poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie o informacji publicznej udostępnienie informacji nastąpi w terminie do 9 grudnia 2014 r. Jednocześnie Dyrektor wskazał, że informacja publiczna obejmująca zestawienie ilości widzów biorących udział w seansach w [....] w A. od stycznia 2014 r., ilości sprzedanych biletów na seanse realizowane w [....] od stycznia 2014 r., danych finansowych wykazujących zyski, które osiągnęło [....] z tytułu prowadzenia działalności od stycznia 2014 r. została wysłana skarżącemu za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu 24 listopada 2014 r. Organ nie odnotował zwrotu przedmiotowej korespondencji, nie dysponuje również wiedzą na temat reklamacji pocztowej dotyczącej korespondencji, wobec czego nie istnieją podstawy do uznania, że skarżący nie otrzymał żądanej informacji publicznej w terminie zakreślonym ustawą. W świetle powyższego Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. stwierdził, że skarżący otrzymał żądaną informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Na wstępie ocenić należy dopuszczalność skargi. Należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Skarga jest zasadna. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Realizację powyższego przepisu stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 j ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Wskazać również należy, że w myśl przepisu art.12 ust.1 ustawy informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Zgodnie zaś z regulacją art.13 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak stanowi natomiast przepis art.14 ust. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma bowiem miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji adresat wniosku: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy); 2) nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy); 3) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formach określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Nadto podnieść należy, że zgodnie z art.21 ustawy przekazanie akt i odpowiedzi na skargę sądowi administracyjnemu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia 8 października 2014 r. Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. powinien rozpoznać na zasadach przewidzianych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja ma bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia im formacji publicznej. Odpowiedź winna być udzielona, stosownie do treści wniosku, za pomocą poczty elektronicznej. Skarga została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie po upływie terminu określonego w art.21 ustawy. Z przedłożonych przez podmiot zobowiązany dokumentów (nieuporządkowanych, bez numeracji stron, nie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii ) wynika, że P.P. w korespondencji mailowej wysłanej w dniu 9.10.2014 r. o godzinie 01.09 z adresu [email protected] zwrócił się z dwoma wnioskami o udzielenie informacji publicznej: w sprawie [....] i w sprawie [....] , żądając udzielenia odpowiedzi w drodze mailowej. W dzienniku "przychodzącej korespondencji" odnotowano jedynie treść jednego z załączników a-maila skarżącego z dnia 8.10.2014 r. Wniosek będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie został opisany. W dniu 23.10.2014 r. w odpowiedzi na e-mail skarżącego zawierający dwa wnioski o udzielenie informacji publicznej A.W. skierowała do skarżącego a-maila z odpowiedzią na wniosek dotyczący [....] " oraz zawierający informację, że z uwagi na trwający audyt księgowo-finansowy oraz potrzebą wykonania czasochłonnych prac związanych z przygotowaniem żądanych wyliczeń udzielenie odpowiedzi nastąpi do 9 grudnia 2014 r. W przedłożonych aktach znajduje się również kserokopia dowodu nadania w dniu 24.11.2014 r. przesyłki poleconej nr ([....] (na żądanie sądu w drugim przesłanym pliku dokumentów dołączono oryginał). Bezpośrednio za kartą zawierającą opisaną kserokopię dowodu nadania przesyłki poleconej nr [....] dołączono 10 stron (nawet bez żadnego pisma przewodniego skierowanego do skarżącego, które mogłoby stwarzać pewnego rodzaju domniemanie, że skarżącemu udzielono odpowiedzi) zawierających wydruki komputerowe z dnia 21.10.2014 r. oraz sporządzone pismem maszynowym zestawienia (bez daty) wraz z ręcznymi dopiskami, nie wiadomo przez kogo uczynionymi. W dokumentach tych – wbrew cytowanemu wyżej przepisowi - nie zawarto danych określających podmiot udostępniający informację, tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz daty udostępnienia. Dlatego też forma opisywanych dokumentów nie pozwala na uczynienie domniemania, że dokumenty te zostały skarżącemu udostępnione. Z powyższego nie wynika więc w żaden sposób, że odpowiedzi na drugi z załączników a-maila skarżącego z dnia 8.10.2014 r. udzielono mu w dniu 24.11.2014 r. Z pliku dokumentów przesłanych sądowi przy piśmie z dnia 2.07.2015 r. (k.21 akt sadowych) wynika, że Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. odpowiadał również na inne wnioski skarżącego, tak więc brak jest jakiegokolwiek dowodu, że przesyłka nadana w dniu 24.11.2014 r. zawierała odpowiedź właśnie w niniejszej sprawie. Nadto, mając na uwadze treść pisma skarżącego z dnia 8.07.2015 r. i dołączonych do niego załączników (w szczególności pisma podpisanego przez samą A.W. Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. , w którym twierdziła, że w dniu 24.11.2014 r. wysłała do skarżącego odpowiedź na jego wniosek z dnia 22.08.2014 r. o udzielenie informacji publicznej w sprawie udostępnienia raportu R.B.- k.33, 34 i 35 akt sądowych), uznać należy, że – wbrew twierdzeniom strony zobowiązanej - w sprawie niniejszej skarżącemu nie została udzielona informacja publiczna. Dlatego też uznać należało, że Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 października 2014 r. w sprawie: ilości widzów biorących udział w seansach w [....] w A. od stycznia 2014 roku, ilości sprzedanych biletów na seanse realizowane w [....] od stycznia 2014 roku, - dokumentu zawierającego zestawienie zysków, które osiągnęło [....] z tytułu prowadzenia działalności od stycznia 2014 roku. Mając na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego z dnia 8.10.2014 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz fakt, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia rozprawy minęło 9 miesięcy, Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie do WSA w Krakowie wpłynęły cztery skargi P.P. (sygn. akt II SAB/Kr 72/15, II SAB/Kr 73/15, II SAB/Kr 74/15 oraz II SA/Kr 538/15), w których stroną przeciwną do skarżącej jest Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. Dyrektor nigdy wcześniej nie występował w tym charakterze przed tutejszym sądem. Mając na uwadze, że do nieudzielenia skarżącemu żądanej informacji mogło dojść przez pomyłkę, ewentualnie brak doświadczenia podmiotu zobowiązanego w załatwianiu tego typu wniosków, sąd uznał, że nie jest uzasadnione wymierzanie grzywny. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a. jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.