I OSK 1095/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 809/15 odrzucające skargę B. A. na uchwałę Rady Gminy Wiązownica z dnia [...] września 2014 r. nr [...]w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 809/15 (dalej postanowienie z 17 lutego 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę B. A. na uchwałę Rady Gminy Wiązownica z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 27 maja 2015 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. A.(dalej skarżący), reprezentowany przez adwokata B. S., zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Gminy Wiązownica podjętą w dniu [...] września 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości (dalej uchwała z [...] września 2014 r. bądź Uchwała) . Sąd I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia objętej postępowaniem Uchwały, gdyż nie narusza ona jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z "2014 r., poz. 379" [winno być "2013, poz. 594, ostatnia zmiana z 2014 r., poz. 1072"] ze zm., dalej usg). Źródłem takiego interesu może być konkretny przepis prawa materialnego, a takiego skarżący nie wskazał. Zaskarżeniu podlega uchwała niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. Fakt przynależności do wspólnoty samorządowej i zagrożenie konkretnych uprawnień sołectwa, których skarżący nie określił, nie stanowią źródła legitymacji skargowej skarżącego. Podmiotem chronionym przez art. 48 usg są bowiem mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza, stąd interes prawny o którym mowa w art. 101 usg musi być interesem wspólnoty tych mieszkańców, a nie poszczególnych jej członków. Legitymacja skargowa, warunkowana istnieniem interesu prawnego mogłaby przysługiwać ewentualnie w niniejsze sprawie mieszkańcom sołectwa reprezentowanym przez sołtysa, działającego na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organy gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 usg, który określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 3 usg, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa; k. 77, 80-82 akt sądowych). W skardze kasacyjnej B. A., reprezentowany przez adw. B. S. postanowieniu z dnia 17 lutego 2016 r. zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 101 usg w zw. z art. 7, art. 77 Konstytucji RP przez: a) błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie skarżący w skardze "nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego" i nie ma tym samym legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Wiązownica, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców; b) ewentualnie, ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że "nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego"; - naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 147 § 1 ppsa przez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie podjętej przez Radę Gminy Wiązownica uchwały nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości Radawa stanowiących mienie komunalne Gminy Wiązownica mimo tego, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Wiązownica dopuściła się naruszenia art. 48 usg przez podjęcie uchwały Nr [...] z [...] września 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości Radawa stanowiących mienie komunalne Gminy Wiązownica bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego, wyrażonej w formie uchwały - tj. w sposób szczegółowo wskazany i uzasadniony w skardze datowanej na dzień 27 maja 2015 roku na w/w uchwałę; 2. art. 58 § 1 pkt 5 a w zw. z art. 147 § 1 oraz w zw. art. 61 § 3 ppsa przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy jej wykonanie powoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania od skarżonego organu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych (k. 90-95 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 101 usg w zw. z art. 7, art. 77 Konstytucji RP okazał się niezasadny. Kwestia, czy określona uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, wymaga w każdej sprawie oceny, która winna uwzględnić skutki uchwalenia kwestionowanej uchwały, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. O tym, czy uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego aktu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia jednostki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w akcie organu ustaleniami, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale. Zaskarżone postanowienie nie narusza zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) ani art. 77 Konstytucji RP. W szczególności ustawa nie zamyka skarżącemu drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, skoro żadne wolności lub prawa skarżącego kwestionowaną uchwałą nie zostały naruszone. Stosownie do art. 58 ust. 1 pkt 5a ppsa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oznacza to, jeżeli uchwała gminy podejmowana w sprawach z zakresu administracji publicznej nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a ppsa. Sąd I Instancji trafnie wskazał, że skarżący kwestionując uchwałę organu gminy w trybie art. 101 § 1 usg winien wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Wnosząc skargę winien udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo jego pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 208/12). Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację (wyrok NSA z 4.2.2005r., OSK 1563/04). Podmiotem chronionym przez art. 48 usg są mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza. Dlatego interes prawny, o którym mowa w kontekście art. 48 usg musi być interesem wspólnoty tych mieszkańców, a nie jej poszczególnych członków. Oznacza, to że legitymacja skargowa, warunkowana istnieniem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 usg, mogłaby przysługiwać ewentualnie w niniejszej sprawie mieszkańcom sołectwa, reprezentowanym przez sołtysa, działającego na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9.2.2012r., II SA/Bd 1170/11). Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 61 § 3 ppsa również okazał się niezasadny. Postanowienie z art. 61 § 3 ppsa podlega odrębnemu zaskarżeniu. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie wskazał, że skarżący nie wykazał, że uchwała z 5 września 2014 r. narusza jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 usg. Uchwała z [...] lipca 2014 r. nr [...] Rady Gminy Wiązownica nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu w kontrolowanej sprawie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło wyłącznie uchwały z [...] września 2014 r. (k. 1 akt administracyjnych) i nie była ona przedmiotem skargi z 27 maja 2015 r. (k. 3-6 akt II SA/Rz 809/15). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204 ppsa. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.