II SA/Rz 582/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi RK jest uchwała Rady Miejskiej w [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zaskarżoną uchwała, podjętą na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej: "K.w.") w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [.] RK, z powodu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy [.]. W uzasadnieniu uchwały podano, że RK został wybrany radnym w wyborach, które odbyły się w dniu 16 listopada 2014 r., a w dniu 28 listopada 2014 r. złożył ślubowanie i rozpoczął wykonywanie mandatu radnego. Przed dniem wyboru oraz po wyborach radny zawarł umowę dzierżawy gruntów stanowiących własność Gminy [.] i dzierżawił je do chwili podjęcia uchwały, wobec czego naruszył przepis art. 24f ust. 1 u.s.g., obligujący radnego do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Ponieważ RK obowiązku tego nie wypełnił, organ zobligowany był do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie RK wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Rada Miejska w [.] dokonała błędnej wykładni i błędnie zastosowała przepis art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Nie każde bowiem wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ winien należycie ustalić stan faktyczny sprawy i rozważyć wszystkie okoliczności ewentualnego naruszenia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Wykładnia celowościowa tej regulacji prowadzi wszak do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadku korzystania przez radnego z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub w warunkach powszechnie ustalonych dla tego typu czynności, nie dochodzi do naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zawarte przez skarżącego umowy dzierżawy zostały nawiązane w warunkach powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Od wielu lat jest on bowiem właścicielem gospodarstwa rolnego i prowadzi działalność rolniczą. W przeciągu ostatnich 10 lat zawarł z Gminą szereg umów w przedmiocie dzierżawy gruntów Gminy, w tym ostatnią w dniu 19 grudnia 2014 r. czyli po złożeniu ślubowania. Z treści umów wynika, że dzierżawca zobowiązał się do płacenia podatku oraz ponoszenia innych obciążeń związanych z użytkowaniem gruntu, a także do płacenia czynszu dzierżawy, przy czym stawki czynszu dzierżawy w każdej umowie zostały określone zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy [.] i nie odbiegają od stawek stosowanych przez Gminę [.]. Informację o przeznaczeniu ww. nieruchomości do wydzierżawienia zostały podane do publicznej wiadomości wraz z wysokością czynszu dzierżawy, a zatem informacja ta była ogólnie dostępna i miała charakter publiczny. Powyższe okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia, że RK wykorzystując swoją pozycję używa mienia gminnego w inny sposób niż mogli to czyniąc inni członkowie społeczności lokalnej, a co za tym idzie, że naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z działalnością gospodarcza wykonywaną z wykorzystaniem majątku gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [.] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko i wskazując na bezwzględny charakter przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została przez Sąd oddalona, albowiem okazała się niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzuty wyrażone w skardze nie zyskały akceptacji Sądu, bowiem Rada Miejska w [.] nie dokonała błędnej wykładni jak również nie zastosowała w sposób nieprawidłowy normy art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Innymi słowy, WSA w toku prowadzonej kontroli nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw aby skargę RK uwzględnić. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.; zwany dalej K.w.). Otóż w myśl art. 383 § 1 K.w. od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu (tj. radnemu) przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Do przytoczonego wyżej przepisu art. 383 K.w. odsyła art. 24f ust. 1a u.s.g., który stanowi: Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Natomiast art. 24f ust. 1 u.s.g. wyraża kierowany do radnych zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat. Zagadnienie kwalifikacji prowadzenia przez osobę radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowiło przedmiot uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 62). W orzeczeniu tym przyjęto, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na względzie tak sformułowaną tezę uchwały oraz jednoznacznie brzmiącą treść art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., uznać należało, że Rada Miejska [.] obowiązana była treścią powyższej regulacji do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu RK. O istnieniu tego obowiązku świadczą następujące argumenty. Zdaniem składu orzekającego WSA art. 24f ust. 1 u.s.g. zawiera normę wyrażającą w sposób jednoznaczny, a przy tym bezwarunkowy, zakaz posługiwania się mieniem komunalnym przy prowadzeniu przez radnego jego działalności gospodarczej czyli działalności wymierzonej na powiększanie majątku. Z jego literalnej treści absolutnie nie wynika aby rada gminy miała kierować się np. tym czy radny za pomocą mienia komunalnego osiąga czy nie osiąga faktyczne korzyści majątkowe bądź czy stosunek dzierżawy mienia powstał w sposób powszechny. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał podstaw do tego aby w niniejszej sprawie odstąpić od podstawowej wykładni przepisów prawa publicznego jaką jest wykładnia językowa. WSA także nie dostrzegł przyczyn uzasadniających odstąpienie od tego typu wykładni. Sąd stoi na stanowisku, iż obowiązek kierowania się wykładnią językową w interpretacji przepisów powinien dotyczyć zwłaszcza norm zakazujących funkcjonariuszom publicznym prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o tzw. mienie publiczne. Chodzi m.in. o to, aby nie tworzyć takich modeli interpretacji jasno skonstruowanych przepisów, które pogłębiałyby wątpliwości przy ich stosowaniu. Odpowiadając na argumentację skarżącego wymaga podkreślenia, że jeżeliby ustawodawca miał zamiar ukierunkowania rady gminy na badanie okoliczności dodatkowych towarzyszących podejmowaniu czynności prawnych skutkujących korzystaniem przez radnego z mienia komunalnego, to zamiar ten wyartykułowałby, choćby w sposób dorozumiany. W aktualnym stanie prawnym charakter zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny a więc taki, który nie dopuszcza wyjątków. Warto zwrócić uwagę, iż pomimo, że art. 24f ust. 1 u.s.g. obowiązuje od 1 stycznia 1998 r., to od tego czasu ustawodawca nie złagodził bezwzględnego wymiaru wyrażonego w nim zakazu na przykład na wzór tego jaki przyjął w art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy, nie sposób uznać że temu zaniechaniu nie przyświecało utrzymanie stanu, w którym radny gminy bez jakiegokolwiek wyjątku nie może swych zarobkowych działań opierać na mieniu gminy, którą swym działaniem ma reprezentować i chronić (zob. art. 23 ust. 1 u.s.g.). Jednocześnie, różny zakres ograniczenia działalności radnego w województwie i w gminie określony odpowiednio w art. 24 ust. 1 u.s.w. i art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. nie świadczy o niekonstytucyjności tych ostatnich przepisów. Powyższe jest bowiem związane z odmiennym charakterem zadań wykonywanych na szczeblu gminnym i wojewódzkim. Art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. o sygn. II OSK 159/10, LEX nr 597331). Podkreślenia wymaga także to, że istota zakazu opartego na art. 24f ust. 1 u.s.g. ma nie tylko wymiar antykorupcyjny. Podzielić wypada trafne stanowisko doktryny prawa, iż ustanowienie powyższej regulacji miało nie tylko przeciwdziałać korupcji ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (zob. A. Rzetecka – Gil, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r., o sygn. akt II SA/Wa 521/14, LEX/el. 2014). Innymi słowy, w warunkach państwa demokratycznego radny powinien podjąć wszelkie możliwe kroki aby nie stwarzać najmniejszych pozorów, iż majątek gminy, którą reprezentuje wykorzystuje dla swych prywatnych korzyści. Taka idea stanowi ratio legis art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Nie stanowi sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania, iż skarżący w chwili uzyskania mandatu radnego tj. w dniu 28 listopada 2014 r. dzierżawił od Gminy [.] trzy nieruchomości stanowiące użytki rolne o powierzchni ok. 16 ha, co potwierdzają przedłożone przez Radę Gminy [.] odpisy umów. Wobec tego, Radny związany treścią art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. zobligowany był w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przy wykorzystaniu tych nieruchomości. Niewypełnienie tego obowiązku stanowiło dla Rady Miejskiej w [.] prawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 K.w., o czym w sposób jednoznaczny przesądza art. 24f ust. 1a u.s.g. Uchwała Rady Miejskiej w [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.] 2015, którą w § 1 stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego stanowiła legalne wykonanie zapisów zawartych w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Za wygaśnięciem mandatu RK opowiedziała się większość radnych uczestniczących w głosowaniu, co świadczy też o tym, że za powyższym rozstrzygnięciem opowiedziała się wspólnota samorządowa. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przestawione powyżej normy prawne oraz okoliczności faktyczne musiały zadecydować o oddaleniu skargi RK. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich wad prawnych w działaniach Rady Miejskiej w [.], które mogłyby spowodować uwzględnienie wniesionej do WSA skargi. O oddaleniu skargi orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.