I OSK 3373/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 71/15 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Szpitala Powiatowego Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Z. Szpitala Powiatowego Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej platformy usług administracji publicznej dla podmiotu publicznego, zobowiązał Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpatrzenia tego wniosku w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyrok ten zapadł w następujących ustaleniach: Z. Szpital Powiatowy w Z. Sp. z o.o. złożył do Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosek o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP) dla podmiotu publicznego. Pismo zawierające wniosek zostało doręczone Ministrowi Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] sierpnia 2014 roku. Pomimo upływu terminów z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej - k.p.a.) wniosek nie został załatwiony. Pismem z dnia [...] października 2014 roku Z. Szpital Powiatowy w Z. Sp. z o.o. wezwał Ministra Administracji i Cyfryzacji do usunięcia naruszenia prawa przez aktywowanie funkcjonalności Z. Szpitala Powiatowego w Z. Sp. z o.o. na elektronicznej platformie usług administracji publicznej. Pismo zostało odebrane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] października 2014 roku. 2. W dniu [...] grudnia 2014 r. Z. Szpital Powiatowy Sp. z o.o. w Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu domagając się zobowiązania Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wniosku i aktywowanie funkcjonalności elektronicznej platformy usług administracji publicznej dla skarżącego. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ administracji publicznej poinformował skarżącego, że wniosek zawiera tożsame żądanie jak rozpoznany w dniu [...] lutego 2014 r. wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r., tj. dotyczący aktywowania funkcjonalności ePUAP dla podmiotu publicznego. Organ administracji publicznej podniósł, że w poprzednim piśmie wskazał na brak przesłanek do udostępnienia funkcjonalności ePUAP i stanowisko to pozostaje nadal aktualne Zdaniem organu, wskazującego na treść § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U z 2014 r. poz. 584; dalej - rozporządzenie z 6 maja 2014 r.), sprawy o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP nie są sprawami objętymi zakresem przedmiotowym postępowania administracyjnego, jako czynność materialno-techniczna i nie podlegają załatwieniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie znajduje w sprawie zastosowania przepis art. 35 k.p.a. 3. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jej zasadność. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej i podkreślił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zaznaczył również, że stan bezczynności występuje nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Dlatego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego dla zbadania bezczynności organu w sprawie konieczne było ustalenie, czy był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. Prawem materialnym, na podstawie którego należało ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego jest ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U z 2014 r. poz. 1114; dalej - ustawa o informatyzacji). Ustawa ta w kompleksowy sposób określa zasady, enumeratywnie wymienione w art. 1, celem ochrony interesu publicznego, w tym możliwości zachowania przez Państwo swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz wskazuje na procedurę i tryb postępowania uregulowaną wydanym w tym celu rozporządzeniem Ministra. Sąd Wojewódzki wskazał, że zakres podmiotowy stosowania ustawy o informatyzacji określa jej art. 2, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się do podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne określone przez ustawy, m.in. dotyczy to wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Podkreślił, że bezsporne jest, że skarżący Szpital jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej posiadającym osobowość prawną, realizującym zadania publiczne w zakresie szeroko rozumianej działalności leczniczej, a zatem bez wątpienia spełnia powołane ustawą kryteria i jako podmiot publiczny posiada legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Odnosząc się do charakteru określonej prawem materialnym czynności organu Sąd I instancji wskazał, że aktywowanie funkcjonalności platformy ePUAP stanowi czynność materialno-techniczną, przez którą należy rozumieć prawnie regulowaną formę działania administracji, która wywołuje skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym i stosowana jest wówczas, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazana w § 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 roku czynność materialno-techniczna jest czynnością administracyjną. Wniosek Szpitala stanowił więc inicjację postępowania administracyjnego i powinien był być rozpoznany w trybie określonym w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zgodnie § 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 roku bez zbędnej zwłoki, czego nie uczynił co uzasadnia zarzucany stan bezczynności. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia organ winien był rozpoznać przedmiotowy wniosek zgodnie z art. 104 k.p.a. Kwestia, czy zasadnie odmówiono skarżącej Spółce rozpoznania wniesionego wniosku powinna być, w ocenie Sądu Wojewódzkiego weryfikowana w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Wykorzystanie toku instancyjnego będzie gwarantem ochrony praw strony oraz efektywnej kontroli działalności organów. Odnosząc się do stopnia stwierdzonej bezczynności Sąd wskazując na okoliczności sprawy a w szczególności niewłaściwą interpretację powołanych przepisów przeprowadzoną przez organ, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), orzekł jak w pkt. 1 i 2 wyroku. 4. W skardze kasacyjnej Minister Administracji i Cyfryzacji zarzucił powyższemu wyrokowi: a) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej Sąd uwzględnił skargę błędnie uznając bezczynność organu w przedmiocie wniosku skarżącego podczas, gdy wniosek został rozpoznany przez organ przed dniem orzekania, co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem skargi przez Sąd, a nie jej bezpodstawnym uwzględnieniem i zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku Skarżącego; - art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 r. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że bezczynność organu występuje w związku z brakiem wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy nadania funkcjonalności podmiotu publicznego, mimo, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez organ tej formy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji dokonaniu przez Sąd kontroli prawidłowości działania organu w sprawie wniosku Skarżącego, co wykracza poza granice zaskarżenia w przedmiotowej sprawie; - art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nadanie funkcjonalności na ePUAP, przez co Sąd orzekając o uprawnieniu Skarżącego merytorycznie rozpoznał wniosek, co wykracza poza zakres zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji narusza określony w art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres kontroli sądu administracyjnego; - art. 151 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez Sąd istniały w przedmiotowej sprawie podstawy do uznania, że organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności albowiem rozpatrzył wniosek Skarżącego, co winno skutkować oddaleniem skargi przez Sąd; - art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy, lakoniczny oraz nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób pełny i rzetelny przesłanek, które uzasadniałyby stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu oraz uznanie przez Sąd, że Skarżący pozostaje podmiotem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: - § 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 r. w poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiot wniosku Skarżącego tj. nadanie funkcjonalności elektronicznej (e-PUAP) dla podmiotu publicznego znajduje się w kręgu spraw administracyjnych rozpoznawanych zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, tj. w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy § 5 ust. 6 wskazanego rozporządzenia wprost stanowi, iż jest to czynność materialno-techniczna; - art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Z. Szpital Powiatowy Sp. z o.o. z siedzibą w Z. jest podmiotem publicznym, który może uzyskać dostęp do funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (e-PUAP), podczas gdy art. 2 ust. 1 tej ustawy zawiera w swej treści zastrzeżenie (ust. 3) o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy w stosunku do spółek handlowych; - art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem Skarżącego za podmiot posiadający legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nadanie funkcjonalności na ePUAP. W oparciu o wskazane podstawy i zawarte w nich zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie. Zdaniem skarżącego kluczowe było dokonanie przez Sąd I instancji wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy i oceny, czy zaistniała zarzucana przez Skarżącego bezczynność organu polegająca na braku rozpoznania przez organ wniosku Skarżącego o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP). Tego zaś Sąd I instancji nie dokonał poprzestając na mylnym stwierdzeniu, że Minister Administracji i Cyfryzacji nie rozpoznał wniosku Skarżącego o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP wniesionego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wniosek ten został jednak rozpoznany o czym świadczy pismo organu z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczące istoty sprawy. W konsekwencji organ podjął stosowne działanie w sprawie przez co niewątpliwie nie pozostaje w bezczynności. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano również, że organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował skarżącego o negatywnym rozpoznaniu wniosku z uwagi na brak spełnienia wymaganych ustawowo przesłanek. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczył tożsamej sprawy zarówno pod względem podmiotowym (tożsamość podmiotu), jak i przedmiotowym (tożsamość treści, stanu faktycznego i prawnego), która to sprawa została rozpoznana negatywnie w dniu [...] lutego 2014 r. O powyższym organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. W związku z rozpoznaniem wniosku skarżącego przed dniem orzekania Sąd, zdaniem organu, bezczynność nie miała miejsca. Tym samym w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do uznania, że organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności albowiem rozpatrzył wniosek skarżącego, co winno skutkować oddaleniem skargi przez Sąd Wojewódzki. Uzasadniając kolejny zarzut organ wskazał, że skoro skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność w sprawie wniosku o nadanie funkcjonalności Sąd Wojewódzki nie mógł oceniać prawidłowości dokonanej czynności, tak jak nie mógłby oceniać prawidłowości decyzji, gdyby do wydania takiej były podstawy prawne, gdyż w ten sposób wykroczyłby poza granice zaskarżania, a więc sprawy zakreślonej jedynie zarzutem bezczynności organu. Zdaniem skarżącego nawet, jeżeli przyjąć za Sądem, że organ rozpoznając wniosek skarżącego zastosował niewłaściwą formę to nie stanowi to bezczynności, gdyż bezczynność organu zachodzi co do zasady, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w związku ze złożonym wnioskiem. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący bez wątpienia spełnia powołane ustawą kryteria i jako podmiot publiczny posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP). Stwierdzając powyższe Sąd przekroczył granice zaskarżenia w przedmiotowej sprawie albowiem zajął merytoryczne stanowisko w sprawie wniosku skarżącego, tj. o uznanie go za podmiot publiczny posiadający uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem. Takie działanie Sądu I instancji naruszyło art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uzasadnienia zaskarżonego wyroku organ wskazał, że Sąd I instancji w sposób ogólny, lakoniczny odniósł się do kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie stanu bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o nadanie funkcjonalności na ePUAP. Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób pełny i rzetelny przesłanek, które uzasadniałyby, że Skarżący pozostaje podmiotem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz że sprawa z wniosku jest sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii zasadnie dowodzi, że legalna kontrola działań organów podatkowych - dokonana przez Sąd pierwszej instancji - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i naruszała art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Uzasadniając zarzuty prawa materialnego autor skargi kasacyjnej, powołując się na przepisy ustawy o informatyzacji oraz rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 r. wskazał, że ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie w żadnym ze swych przepisów nie stanowią o formie w jakiej może nastąpić ewentualna odmowa nadania funkcjonalności na ePUAP określonemu podmiotowi. W szczególności przepisy te nie wskazują, aby odmowa nastąpiła w formie decyzji administracyjnej. Nadto, żaden przepis ustawy czy też rozporządzenia nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w ww. sprawach nieuregulowanych w ustawie czy rozporządzeniu. Zdaniem organu negatywne rozpatrzenie wniosku polegające na odmowie udostępnienia funkcjonalności na ePUAP nie oznacza braku przyznania uprawnień w sferze prawnej, lecz odmowę dokonania czynności faktycznych. Nie jest to zatem rozstrzyganie o kwestiach prawnych. Negatywne rozpatrzenie wniosku nie pozbawia możliwości realizacji zadań tylko oznacza brak możliwości realizacji zadań drogą elektroniczną, przy wykorzystaniu systemu informatycznego ePUAP. Z tego względu sprawa nadawania funkcjonalności na ePUAP nie jest sprawą administracyjną załatwianą po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kończącą się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że rozstrzyganie w każdym przypadku w formie decyzji administracyjnej jest gwarantem ochrony praw strony oraz efektywnej kontroli działalności organów. Zauważyć bowiem należy, że podmiot, którego wniosek o nadanie funkcjonalności na ePUAP został negatywnie rozpatrzony może poddać kontroli sądu administracyjnego tego rodzaju czynność organu administracji publicznej w drodze skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego statusu podmiotowego wnioskodawcy organ podniósł, że przepisy ustawy o informatyzacji stosuje się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Definicja działalności leczniczej zawarta jest w art. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 217 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U z 2015 r. poz. 618 ze zm.) Zgodnie z przepisami tej ustawy działalność lecznicza może być wykonywana w formie następujących spółek: spółki cywilnej, spółki jawnej albo spółki partnerskiej jako grupowa praktyka lekarzy/pielęgniarek, w przypadku gdy działalność lecznicza jest wykonywana przez lekarza lub pielęgniarkę (art. 5 ust. 2 pkt lb i 2b ww. ustawy) lub w formie spółki kapitałowej, gdy podmiot leczniczy tworzony jest przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej). Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030, ze zm.) spółka jawna oraz spółka partnerska, to spółki osobowe (art. 4 § 1 pkt 1), a spółki kapitałowe to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółka akcyjna (art. 4 §1 pkt 2). Spółki osobowe i kapitałowe to spółki handlowe. W ocenie organu z uwagi na wyłączenie wszystkich spółek handlowych spod regulacji ustawy o informatyzacji, o czym przesądza art. 2 ust. 3 tej ustawy, podmioty wykonujące działalność leczniczą w formie spółki jawnej, spółki partnerskiej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjnej nie są podmiotami publicznymi w rozumieniu przepisów przedmiotowej ustawy, a tym samym nie mogą uzyskać dostępu do funkcjonalności ePUAP. Z literalnej wykładni art. 2 ustawy o informatyzacji wynika zatem, iż jedyną spółką, która mogłaby uzyskać dostęp do funkcjonalności ePUAP jest spółka cywilna. Uzasadniając takie stanowisko organ przytoczył pogląd Sądu Najwyższego dotyczący zasad i reguł wykładni wyrażony w uchwale 7 sędziów, której została nadana moc zasady prawnej, z dnia 1 marca 2007 r. (III CZP 94/06), wskazując, że nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że skarżący jako spółka prawa handlowego "bez wątpienia spełnia powołane ustawą kryteria i jako podmiot publiczny posiada legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast sąd kasacyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanym zakresie jest niezasadna. Systematyzując rozbudowane zarzuty kasacyjne wskazać należy, że dotyczą one kilku kwestii proceduralnych i materialnych. W podstawie materialnej autor skargi zwalcza przyjętą przez Sąd I instancji kwalifikację stanu faktycznego sprawy jako stanu bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. kwestionując ustalenia, jakie doprowadziły Sąd Wojewódzki do końcowej kwalifikacji, jak i samą kwalifikację prawną. W tej grupie mieści się również zarzut dotyczący drogi administracyjnej, formy załatwienia sprawy oraz, odrębnie, zarzut dotyczący niespełnienia przez zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W zarzutach materialnych, stanowiących w istotnej części dopełnienie zarzutów procesowych skarga kasacyjna zwalcza prawną kwalifikację charakteru kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy jako "sprawy administracyjnej", legitymacją skargową Z. Szpitala Powiatowego Sp. z o.o. z siedzibą w Z. co wiąże się z rozstrzygnięciem sporu, czy szpital ten jest "podmiotem publicznym" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o informatyzacji. 6. Rozważając zasadność wskazanych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do prawnego charakteru sprawy "o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP" (takim zwrotem posługuje się rozporządzenie wykonawcze z dnia 6 maja 2014 r.). Rozstrzygnięcie czy obsługa i czynności dokonywane z wykorzystaniem tej platformy mogą lub mają charakter prawny (ewentualnie czy wywołują skutki prawne, w szczególności publicznoprawne) i czy zadania i kompetencje organu (w dacie wpływu wniosku Ministra Cyfryzacji i Administracji, obecnie Ministra Cyfryzacji) w odniesieniu do przedmiotu wniosku mają charakter administrujący wymaga przypomnienia założeń stojących za uchwalaniem ustawy o informatyzacji, której przepisy regulują, między innymi, funkcjonowanie platformy EPUAP. Przepisy tej ustawy stanowią normatywną realizację programowej dla Unii Euriopejskiej idei "elektronicznej administracji" (e-government), według której organy władzy publicznej powinny zapewnić powszechny dostęp on-line do informacji publicznych oraz umożliwić obywatelom i innym zainteresowanym podmiotom załatwianie swoich spraw z zakresu administracji publicznej w sposób interaktywny, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. Wskazane priorytety dotyczące rozwoju społeczeństwa informacyjnego zostały zawarte w Strategii Lizbońskiej, a następnie rozwinięte w dokumentach Komisji Europejskiej eEuropa 2002: Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich" (e-Europe 2002: An Information Society for All. An Action Plan) oraz eEuropa 2005: Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich" (e-Europe 2005: An Information Society for All. An Action Plan). W uzasadnieniu omawianej ustawy podkreślono, że wskazana inicjatywa stanowi powinność Polski jako kraju członkowskiego Unii Europejskiej, a jej uchybienie może być traktowane jako naruszenie zasady swobody przepływu kapitału, towarów lub usług, stanowiącej fundament działania wspólnego rynku europejskiego. Wskazano również, że celem ustawy jest zapewnienie korzystnego środowiska prawnego w dziedzinie społeczeństwa informacyjnego, w szczególności przez stworzenie ram normatywnych do funkcjonowania elektronicznej administracji. W ten sposób stanie się możliwe zapewnienie obywatelom łatwiejszego dostępu do urzędów administracji publicznej przez uczynienie z urzędów instytucji zorientowanych na potrzeby obywateli i dostępnych 24 godziny na dobę, siedem dni w tygodniu. Z tego też względu w ustawie zostały ustalone wymagania dla systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych oraz dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi oraz określony krąg podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne przy pomocy systemów teleinformatycznych. Celem tego rozwiązania było, co podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy, wyznaczenie możliwie szerokiego zakresu podmiotowego, tak aby zwiększyć efektywność oddziaływania instrumentów przewidzianych w projektowanej ustawie do regulowania procesu informatyzacji, przy zachowaniu jednak ograniczenia zakresu podmiotowego do szeroko pojętej sfery administracji publicznej, zgodnie z zakresem kompetencji ministra właściwego do spraw informatyzacji. 6.1. Ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 40, poz. 230; zwanej dalej ustawą nowelizującą z 12 lutego 2010 r.) do ustawy została wprowadzona instytucja Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) czyli, jak to zdefiniowano w art. 1 pkt 3 lit c) nowelizacji, "system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet" (por. art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji). Na mocy wskazanej nowelizacji do ustawy o informatyzacji zostały wprowadzone przepisy art. 19a i 19b dotyczące funkcjonowania tej platformy, zawierające również delegację dla Ministra właściwego do spraw informatyzacji do wydania rozporządzenia określającego zakres i warunki korzystania z ePUAP, z uwzględnieniem roli ePUAP w procesie realizacji zadań publicznych drogą elektroniczną oraz zasad przetwarzania i ochrony danych osobowych (art. 1 pkt 18 ustawy nowelizującej z 12 lutego 2010 r., art. 19a ust. 3 ustawy o informatyzacji). W uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 12 lutego 2010 r. podkreślono, że wprowadzenie do ustawy pojęcia ePUAP miało na celu ustanowienie prawnych podstaw dla jej działania, bowiem faktycznie platforma ta funkcjonowała już wcześniej. Z funkcjonowaniem tej platformy wiąże się tak istotne, także ze względu na skutki prawne, instytucje jak "profil zaufany ePUAP" (art. 3 pkt 14 ustawy o informatyzacji), podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP (art. 3 pkt 15 ustawy o informatyzacji) i podpis systemowy ePUAP (art. 3 pkt 16 ustawy o informatyzacji). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej oraz udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Zgodnie z art. 19a ust. 1 ustawy o informatyzacji Minister właściwy do spraw informatyzacji zapewnia funkcjonowanie ePUAP, zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu jest administratorem danych użytkowników ePUAP. Szczegółowy zakres i warunki korzystania z ePUAP określa rozporządzenie wykonawcze z dnia 6 maja 2014 r. Jak określa to przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia podmiot publiczny występuje do ministra z wnioskiem o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP. Funkcjonalność podmiotu publicznego na ePUAP staje się dostępna po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku przez ministra (§ 5 ust. 3). Nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP stanowi czynność materialno-techniczną (§ 5 ust. 6). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. podmioty publiczne mogą wykorzystywać do świadczenia usług w postaci elektronicznej w szczególności następujące funkcje ePUAP: 1) tworzenie i obsługa dokumentów elektronicznych przez osoby fizyczne i podmioty; 2) przesyłanie dokumentów elektronicznych; 3) wymiana danych między ePUAP a innymi systemami teleinformatycznymi; 4) identyfikacja użytkowników i rozliczalność ich działań; 5) weryfikacja podpisu elektronicznego; 6) tworzenie usług podmiotu publicznego lub usług kilku podmiotów publicznych współdziałających ze sobą, zbudowanych na podstawie dwóch lub więcej usług; 7) obsługa płatności elektronicznych; 8) potwierdzanie profilu zaufanego ePUAP. 6.3. Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan prawny oraz jego uzasadnienie i genezę wskazać należy, że podmioty realizujące zadania publiczne mogą dokonywać różnych istotnych dla sytuacji jednostek czynności z wykorzystaniem ePUAP. Wbrew temu co twierdzi organ posługiwanie się systemem nie ma wyłącznie charakteru technicznego lub organizacyjnego. Rozwiązania techniczne ePUAP umożliwiają nie tylko wymianę informacji lub przekazywanie dokumentów w formie elektronicznej, lecz przede wszystkim bezpieczeństwo obrotu usługami i danymi. Szczegółowe i rygorystyczne wymogi systemu, w tym jego udostępnienia lub funkcjonalności zapewniają niezaprzeczalność poświadczeń wymienionych w § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. lub identyfikację i weryfikację podpisu elektronicznego z wszelkimi tego skutkami prawnymi w obrocie powszechnym. Również, jak stanowi to art. 20b ust. 1 ustawy o informatyzacji, podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP (por. art. 3 pkt pkt 14 i 15 tej ustawy oraz § 9 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r.) wywołuje skutki prawne, jeżeli został utworzony lub złożony w okresie ważności tego profilu. Z art. 20b ust. 2 ustawy o informatyzacji wynika, że dane w postaci elektronicznej opatrzone podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z treści ust. 3 tego artykułu wynika zaś, że nie można odmówić ważności i skuteczności podpisowi potwierdzonemu profilem zaufanym ePUAP tylko na tej podstawie, że istnieje w postaci elektronicznej lub zmianie uległy dane inne niż służące do potwierdzenia profilu zaufanego. Dlatego w doktrynie wskazuje się, że wymienione funkcje systemu czynią obrót prawny bezpiecznym, gdyż wszelkie działania dokonywane w systemie charakteryzują się wysoką mocą dowodową (niezaprzeczalnością; por. Cz. Martysz, G. Szpor, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, tezy do art. 19a, SIP LEX). 6.4. Z przedstawionej charakterystyki wynika, że włączenie danego podmiotu do tego systemu polegające w tym przypadku na "nadaniu funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP" w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r.) ma charakter publicznoprawny, przejawiający się – przy spełnieniu warunków w określonych w ustawie i wskazanym rozporządzeniu wykonawczym, możliwością świadczenia przez podmiot publiczny usług z wyżej opisanymi skutkami. Zadania i kompetencje organu - Ministra właściwego do spraw informatyzacji wobec tego systemu i w zakresie określonym § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. mają charakter administrujący. Organ ten jako podmiot realizujący zadania publiczne w sposób władczy i zarazem konkretyzująco-jednostkowy decyduje o nadaniu funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP. W ramach tej konkretyzacji następuje badanie formalnej i merytorycznej treści wniosku, w tym w szczególności ustalenie, czy wnioskujący jest podmiotem publicznym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Rozstrzygnięcie w tej sprawie decyduje zatem władczo o możliwości funkcjonowania systemu ePUAP dla danego podmiotu, bezpośrednio dotycząc jego interesu prawnego. Konieczne jest również podkreślenie, że "nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego" wywołuje doniosłe skutki dla jednostek, szczególnie w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i zaufania do administratorów i profili użytkowników oraz wytworzonych dokumentów, danych, uwierzytelniania podpisów, płatności itd. Z tych też względów należy uznać, że sprawa w przedmiocie "nadania funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP" w trybie przepisów § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r.) jest "sprawą administracyjną". Pojęcie sprawy administracyjnej jest bowiem definiowane jest jako możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, w stanie faktycznym określonym przez hipotezę przepisu prawnego (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII; także T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-34). Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Związek taki w rozpatrywanej sprawie wystąpił. Kończąc przedmiotową charakterystykę postępowania "o nadanie funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP" wskazać należy, że sam organ w swoich twierdzeniach nie jest konsekwentny. Zwalczając bowiem administracyjnoprawny charakter postępowania i jego finalnego wyniku dopuszcza możliwość zaskarżenia go do sądu administracyjnego (por. końcowa część uzasadnienia zarzutu prawnomaterialnego – ad II.1, s. 12 i 13 skargi kasacyjnej). 7. Odrębną kwestią jest "negatywna" forma rozstrzygnięcia rozważanej "sprawy", co pozostaje w związku z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej. W świetle rozważań przedstawionych w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia jednoznaczne określenie typu czynności pozytywnej w przepisie § 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. należy uznać za potwierdzenie jego administracyjnoprawnego i władczego charakteru. W uzasadnieniach cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest odmowa przyznania lub odmowa stwierdzenia albo odmowa uznania określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Jednak w judykaturze i doktrynie przeważa obecnie stanowisko, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej jest negatywnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, odmową potwierdzenia uprawnienia strony. Odmowa taka jako władcze, jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o czyichś uprawnieniach lub ich braku, zatem powinna być wyrażona w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 14; uchwała SN z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59; wyrok NSA z 10 października 2003 r., II SA 1719/03; wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 850/06; postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 230/09; postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., I OSK 2741/15; A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Instytucje Procesu Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 195-196; Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51). Zwolennicy tego poglądu zwracają uwagę na gwarancyjny charakter trybu decyzyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., I OSK 2741/15 i powołane tam inne orzeczenia). Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14). Zapatrywania te podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, uznając również za przekonujący pogląd, że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej w: Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216). Z tych względów należy uznać, że odmowa nadania funkcjonalności podmiotu publicznego, o której mowa w § 5 ust. 1, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U z 2014 r. poz. 584) wymaga wydania przez ministra właściwego do spraw informatyzacji decyzji administracyjnej. 7.1 Skoro odmowa uznania uprawnienia wnioskodawcy wymagała formy decyzji administracyjnej zasadny był postawiony przez stronę zarzut bezczynności organu w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki). Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej załatwienie sprawy w niewłaściwym trybie nie sanuje stanu bezczynności. Pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro odmowa nadania funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP wymaga wydania decyzji administracyjnej organ w dacie orzekania pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, o którym mowa w przepisie art. 149 § 1 obejmuje również prawidłowy pod względem procesowym tryb i formę rozstrzygnięcia. Inne rozumienie przeczyłoby celowi tego przepisu i prowadziło do ograniczenia praw stron postępowania. Dodatkowo należy wskazać, że kwestionując administracyjnoprawny charakter sprawy organ w istocie przyznaje, że sprawy nie załatwił. Z tych względów zawarte w pkt I zaskarżonego wyroku zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku znajduje oparcie w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 1 p.p.s.a. 7. 2. Jeśli zaś chodzi o tożsamość wniosków złożonych przez skarżący Szpital wskazać należy, że pierwszy wniosek – z dnia [...] sierpnia 2013 r. został złożony po rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego - Rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 93, poz. 546) i tego właśnie wniosku dotyczyło pismo z organu z dnia [...] lutego 2014 r. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. został złożony już pod rządami rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r., gdyż zgodnie z jego § 13 weszło ono w życie z dniem 11 maja 2014 r. Zgodnie zaś z § 11 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. tylko wnioski o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego ePUAP złożone do ministra przed dniem wejścia w życie rozporządzenia rozpoznaje się na zasadach dotychczasowych. W takiej sytuacji rozpatrzenie poprzedniego wniosku nie mogło mieć wpływu na procedurę oraz rozstrzygnięcie wniosku drugiego – z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności zawarte w jej pkt I. 1.1. oraz I.1.4 są nieusprawiedliwione. 8. Uznanie zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji z przyczyn wskazanych wyżej w pkt 6 do 8 niniejszego uzasadnienia czyni zbędnym rozważanie zasadności pozostałych zarzutów dotyczących aspektów podmiotowych czyli statusu wnioskującego Szpitala jako podmiotu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 albo art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji. Również pewne niedostatki argumentacyjne uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie mają wpływu na jej końcowe rozstrzygnięcie. W odniesieniu do rozbudowanych wywodów skargi kasacyjnej dotyczących wykładni nadmienić należy, że obowiązywanie i funkcjonowanie w praktyce zasady omnia sunt interpretanda, postulowanej przez teorię prawa, w szczególności zwolenników derywacyjnej koncepcji wykładni, już od co najmniej kilku lat jest honorowane przez judykaturę i zdecydowanie wypiera koncepcje klaryfikacyjne opowiadające się za warunkowym stosowaniem dyrektyw funkcjonalnych (por. M. Zirk-Sadowski w: System prawa administracyjnego, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 166 i n.). Problemem interpretacyjny sprawy uwypukla właśnie znaczenie reguł pozajęzykowych ze względu na kolizję przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji, usytuowanych w obrębie tego samego aktu prawnego i jego podstawowej jednostki (artykułu). Danie pierwszeństwa któremukolwiek z nich, jak i ustalenie zakresu ich obowiązywania wymaga właśnie zastosowania reguł systemowych i funkcjonalnych. Mając na względzie choćby to, że mające zastosowanie w sprawie brzmienie przepisu art. 2 w ust. 1 pkt 4 ustawy o informatyzacji zostało ustalone art. 173 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r., Nr 112, poz. 654), a zatem później niż brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji (pochodzące z pierwotnego tekstu tej ustawy), przy wykładni należy uwzględnić standardowe reguły kolizyjne, jak np. lex posterior derogat priori lub lex specialis derogat legi generali. Właściwe stosowanie właśnie reguł kolizyjnych (przynależnych do pozajęzykowych metod wykładni) uzasadni poprawność wyniku interpretacji kolidujących przepisów. Z rozważonych wyżej w pkt. 6 do 8 niniejszego uzasadnienia względów skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.