II SA/Ke 576/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy w Szydłowie z dnia 16 marca 2015r. Nr VI/25/2015 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szydłów I. stwierdza nieważność § 1, § 2 pkt 1-34, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1-11, § 4 ust. 2 pkt 1-3, § 4 ust. 3 pkt 1-12, § 5 ust. 1-4, § 6 ust. 2 pkt 5, 6, 7, 8, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1, 3, 5, § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1-3, 7, 9, 13, § 18, § 19 ust. 1-4, § 21, § 22 ust. 1, 2 pkt 2, 4 § 22 ust. 3 pkt 1, 2, § 24 ust. 2 pkt 2, 3, ust. 3, § 25 ust. 1, § 26 ust.1, 2, § 27 ust. 1-3 załącznika zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała opisana w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W dniu 16.03.2015r. Rada Gminy w Szydłowie podjęła uchwałę nr VI/25/2015 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Szydłów, określonego w załączniku do tego aktu. W podstawie prawnej powołano art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w zakresie obejmującym § 1, § 2 pkt 1-34, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1-11, § 4 ust. 2 pkt 1-3, § 4 ust. 3 pkt 1-12, § 5 ust.1-4, § 6 ust. 2 pkt 5-8, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1, 3, 5, § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1-3, 7, 9, 13, § 18, § 19 ust. 1-4, § 21, § 22 ust. 1, § 22 ust. 2 pkt 2 i 4, § 22 ust. 3 pkt 1 i 2, § 24 ust. 2 pkt 2, 3, § 24 ust. 3, § 25 ust. 1 oraz § 26 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1-3 ww. regulaminu. Uzasadniając powyższe żądanie wskazano na istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399), zwanej dalej ustawą, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz §149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002.100.908), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na wydaniu przepisów regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji poprzez: 1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 regulaminu art. 1 ust. 1 oraz treści art. 4 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy – przez zapis, że regulamin określa obowiązki wszystkich osób przebywających na terenie gminy związane z utrzymaniem czystości i porządku; 2. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-34 regulaminu, a którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały zdefiniowane przez inne ustawy, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały; 3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 regulaminu – poprzez powtórzenie definicji właściciela nieruchomości określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie wskazanym w art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust.2 pkt 1 lit. a ustawy, przy nieuprawnionym przywołaniu i odesłaniu do przepisów ustawy; 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 1 pkt 1-11 regulaminu – przez określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości i na dodatkowych terenach; 5. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej nieuprawnioną modyfikację w § 4 ust. 2 pkt 1-3 regulaminu – przez wyodrębnienie grupy właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza i nałożenie na nich zmodyfikowanych i dodatkowych obowiązków; 6. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w § 4 ust. 3 pkt 1-12 regulaminu – przez nałożenie zakazów dla podmiotów bliżej nieokreślonych na terenie gminy w celu zachowania zasad utrzymania czystości i porządku zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ochrony środowiska; 7. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1-4 regulaminu przy określeniu w ust. 1 zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych na terenach publicznych, poza myjniami i warsztatami naprawczymi – przez ustanowienie obowiązku wykonywania tych czynności w miejscach do tego wyznaczonych, przy ograniczeniu tych napraw tylko do usuwania drobnych usterek i nie stwarzaniu uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, jak również zezwoleniu w ust. 2 na mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego, przy jednoczesnym określeniu warunku odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, po uprzednim ich przejściu przez łapacz oleju i odstojnik oraz zezwoleniu w § 5 ust. 3 na naprawę pojazdów samochodowych związanych z bieżącą eksploatacją na terenie nieruchomości pod warunkiem nie powodowania zanieczyszczenia wód, gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i w rozporządzeniu właściwego ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej; zakwestionowane unormowanie stanowi ponadto wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego; w § 5 ust. 4 wprowadzono warunek nie naruszania praw określonych w innych powszechnie obowiązujących przepisach, a w szczególności nie utrudniania komunikacji, nie zagrażaniu bezpieczeństwu i nie zakłóceniu spokoju, przy wykonywaniu czynności wyszczególnionych w ust. 1-3 – który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go dochować; 8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 2 pkt 5-8 oraz § 9 ust. 2 regulaminu – poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów w: pkt 5 - pojemniki (KP 5, KP 7, KP 10) o pojemności w zakresie od 5,0 m 3 do 10,0 m 3, pkt 6 - pojemniki z tworzywa sztucznego o pojemności od 1,5 m 3 do 3,0 m 3, pkt 7 - worki z folii LDPE o pojemności od 60 do 120 l oznaczone odpowiednimi kolorami w stosunku do każdego rodzaju odpadów, pkt 8 - kosze uliczne o pojemności od 35 do 70 l oraz w § 9 ust. 2 nakazanie stosowania worków o pojemności od 60 do 120 l do selektywnego zbierania odpadów komunalnych - w formule oznaczenia "od-do"; 9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 1 regulaminu – przez zapis określający miejsce umieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako granicę nieruchomości, z której zbierane są odpady lub bezpośrednio przy ogrodzeniu w miejscu do tego przeznaczonym oraz określeniu warunków tego miejsca, które ma posiadać równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu; 10. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 11 ust. 3 regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników na odpady komunalne w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zapewniającym możliwość korzystania z nich bez przeszkód i bez powodowania zagrożeń dla zdrowia użytkowników; 11. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnej w § 11 ust. 5 regulaminu – przez nałożenie zakazu - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania w pojemnikach na odpady komunalne jakichkolwiek odpadów, podczas gdy zakaz ten regulują przepisy ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach; 12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 1-3 regulaminu – poprzez nałożenie na organizatorów imprez masowych o charakterze publicznym obowiązków wyposażenia miejsca w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady, zapewnienia odpowiedniej ilości toalet, uporządkowania terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, podczas gdy obowiązki takie określa ustawa z dnia 20.03.2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych; 13. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 14 ust. 1 i 2 regulaminu obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy przy jednoczesnym wskazaniu systematyczności tego obowiązku oraz przy wskazaniu gwarancji zachowania czystości i porządku na nieruchomości, jak i obowiązku odbierania odpadów komunalnych zgodnie z ustalonym harmonogramem oraz nakazaniu właścicielowi nieruchomości udostępnienia pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów, poprzez wystawienie go w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników podmiotu odbierającego odpady komunalne; 14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 3 regulaminu – poprzez zakaz wystawiania napełnionych odpadami pojemników przed posesję, na chodnik lub ulicę poza dniami odbioru wyznaczonymi w harmonogramie, podczas gdy powyższą materię regulują przepisy ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym; 15. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 14 ust. 7, 9 i 13 regulaminu przy określeniu zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, opakowaniami po zużytych środkach chemicznych i ochrony roślin, oraz odpadami medycznymi – lekami, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, opakowaniami po zużytych środkach chemicznych i ochrony roślin, oraz odpadami medycznymi - lekami; 16. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 18 regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu częstotliwości zapewniającej niedopuszczenie do przepełniania i wylewania się zawartości na powierzchnię terenu – obowiązku opróżniania zbiorników bezodpływowych; 17. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejących regulacji prawnych art. 3 ust. 1 i 2 ustawy w § 19 ust. 1-4 regulaminu – poprzez nałożenie wymienionych w treści tego unormowania obowiązków na właścicieli nieruchomości, podczas gdy są to obowiązki przewidziane dla Gminy; 18. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 regulaminu – przez określenie obowiązku przechowywania przez okres dwóch lat dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych – pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty; 19. nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 22 ust. 1 regulaminu – przez określenie ponoszenia przez osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe pełnej odpowiedzialności za zachowanie swoich zwierząt w sytuacji, gdy ta odpowiedzialność jest przewidziana w art. 431 Kodeksu cywilnego; 20. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 2 pkt 2-4 regulaminu przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku psa agresywnego i niebezpiecznego dla otoczenia dodatkowo z nałożonym kagańcem, jak również przez określenie warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy, tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, sprawowania przez posiada właściwej kontroli nad zachowaniem psa - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne, a pies ma założony kaganiec i zapiętą obrożę z zapisanymi informacjami, które pozwolą na odnalezienie osoby do której pies należy, oraz obowiązku przewożenia psów środkami komunikacji publicznej wyłącznie w kagańcu i na smyczy; 21. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu – przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak schroniska, lecznice, tereny wystaw psów rasowych itp. (postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników) oraz zakazu wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw i piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na inne tereny objęte zakazem ustalonym przez Radę Gminy Szydłów; 22. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 2 pkt 2 regulaminu – przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich użytkowników nieruchomości w szczególności związanych z zapachem i hałasem; 23. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 2 pkt 3 regulaminu – poprzez nałożenie na podmioty bliżej nieokreślone, lecz utrzymujące zwierzęta gospodarskie realizację obowiązku zwalczania much i gryzoni poprzez stosowanie zabiegów dezynsekcji i deratyzacji pomieszczeń w których znajdują się zwierzęta; 24. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 3 regulaminu przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności utrzymywania ich w odległości 10 m od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30 m od granicy z drogą publiczną , lub najbliżej położonymi zabudowaniami w których przebywają ludzie, bądź zwierzęta, przy dopuszczeniu odstępstwa od tych zasad w sytuacji umieszczenia miedzy ulami, a sąsiadującą nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, muru, płotu bądź innej szczelnej przeszkody o wysokości co najmniej 3 metry; 25. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 25 ust. 1 oraz § 26 ust. 1 i 2 regulaminu – przez nałożenie na podmioty prywatne, tj. wszystkich właścicieli nieruchomości obowiązku skutecznej deratyzacji i przeprowadzenia deratyzacji oraz nałożenie na " właścicieli budynków jednorodzinnych" realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby; 26. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 27 ust. 1 regulaminu – przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Szydłów nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu; 27. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji ustawowej w § 27 ust. 2 i 3 regulaminu – przez zawarcie postanowienia, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny, a postępowanie w sprawach "o których mowa ust. 1" toczy się według przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia – podczas gdy regulacja ta jest zawarta w art. 10 ust. 2 i 2a ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szydłów przyłączyła się do przedstawionego w skardze stanowiska Prokuratora oraz formułowanych w tym zakresie wniosków, oświadczając że w związku z powyższym zostanie niezwłocznie przygotowana i uchwalona nowa treść zakwestionowanego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.). Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała z dnia 16.03.2015r. nr VI/25/2015 Rady Gminy w Szydłowie w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szydłów, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Akt ten został wydany na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który to przepis stanowi o uprawnieniach rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Jest to o tyle istotne, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktami takim są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Z kolei stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej ustawą, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego – zwłaszcza że w niniejszej sprawie został skierowany do wszystkich mieszkańców gminy Szydłów oraz nakłada nań określoną obowiązki. Jednocześnie, mając na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 3 ustawy P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie prawie 3 miesięcy od podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania § 1, § 2 pkt 1-34, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1-11, § 4 ust. 2 pkt 1-3, § 4 ust. 3 pkt 1-12, § 5 ust. 1-4, § 6 ust. 2 pkt 5, 6, 7, 8, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1, 3, 5, § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1-3, 7, 9, 13, § 18, § 19 ust. 1-4, § 21, § 22 ust. 1, 2 pkt 2, 4 § 22 ust. 3 pkt 1, 2, § 24 ust. 2 pkt 2, 3, ust. 3, § 25 ust. 1, § 26 ust.1, 2, § 27 ust. 1-3 załącznika zaskarżonej uchwały. W rezultacie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ww. zakresie – na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. Powracając do treści art. 94 Konstytucji RP, wskazać trzeba, że unormowania zawarte w akcie prawa miejscowego wykraczające poza delegację ustawową należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność, niezależnie od tego, czy kwestionowane naruszenie można zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Z tych też względów prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. W tym zakresie wskazać trzeba, że z jednej strony uchwalona regulacja powinna być zupełna, a w przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości (określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony niedopuszczalne jest wykraczanie poza tę delegację. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku – pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa – regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy. Można tu przykładowo wskazać tezę wyroku NSA z dnia 8.11.2012r. o sygn. akt II OSK 2012/12 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada". W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Warto jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że kompetencje i zakres stanowienia prawa w aktach prawa miejscowego jednoznacznie określają normy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r. nr 10, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem. W uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego temu organowi oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji tego organu (§ 115 oraz § 135). Ponadto w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, innych ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (§ 118, § 137). Naruszenie powyższych zakazów – poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości, wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych, definicji ustawowych, ich modyfikacja i dokonywanie zmian i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie – powoduje nieważność tych zapisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Zestawiając powyższe regulacje z zakwestionowanymi przez Prokuratora szczegółowymi unormowaniami zawartymi w uchwale należy stwierdzić, co następuje – w odniesieniu do: I. § 1 regulaminu – zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa obowiązki wszystkich osób przebywających na terenie gminy Szydłów związane z utrzymaniem czystości i porządku – że Rada Gminy nie miała w tym zakresie umocowania prawnego i przekroczyła delegację ustawową powtarzając i w sposób nieuprawniony modyfikując w § 1 regulaminu na terenie Gminy Szydłów: a) art. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym to ustawa określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku, b) art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie wymienionych nieruchomości; II. słowniczka określeń zawartych w § 2 regulaminu: a) – że w katalogu tym znajdują się pojęcia określone w aktach rangi ustawowej: - nieruchomość (pkt 2) – zdefiniowana w art. 46 Kodeksu cywilnego; - właściciel nieruchomości (pkt 5) – zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, nieruchomości użyteczności publicznej (pkt 6,7,8,9) – zdefiniowane w ustawie z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409 j. t.); - gospodarowanie odpadami, stawki opłat za gospodarowanie odpadami, deklaracja, selektywne zbieranie, punkty selektywnego zbierania, odpady komunalne, odpady wielkogabarytowe, odpady ulegające biodegradacji, odpady zielone, bioodpady, odpadów opakowaniowych, surowców wtórnych, odpadów budowlano - remontowych i rozbiórkowych, odpady niebezpieczne (pkt 12 - 14, 16-22, 23-26) – zdefiniowane w art. 3 ust. 1 ustawy z 14.12.2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21); - nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe i stacje zlewne (pkt 29-31) – zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy; - zwierzęta domowe i zwierzęta gospodarskie (pkt 33-34) - zdefiniowane w art. 4 pkt 17 i 18 ustawy z 21.8.1997r. o ochronie zwierząt (Dz. 2013 poz. 856 j.t.); b) że znajdują się w nim definicje utworzone na potrzeby zaskarżonej uchwały oraz zapisy definicji: ustawy, nieruchomości zamieszkałej, nieruchomości niezamieszkałej, Krajowego Planu Gospodarki Odpadami KPGO, Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami WPGO, harmonogramu, regionu gospodarki odpadami komunalnymi, regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, podmiotów uprawnionych (pkt 1,3,4,10,11,15,27-28,32); c) że poprzez powyższe doszło do naruszenia: - § 146 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia; - § 149 rozporządzenia, który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej; III. § 3 regulaminu – który stanowi że właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością prowadzą selektywne zbieranie odpadów komunalnych w zakresie wskazanym w art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy – że: - Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez powtórzenie definicji właściciela nieruchomości określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie wskazanym już w art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art.4 ust.2 pkt 1 lit. a ustawy – przy nieuprawnionym przywołaniu i odesłaniu do przepisów ustawy; - brak jest podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku (w szczególności w art. 4 ust. 2 ustawy), zaś Rada Gminy nie może nakazać właścicielom nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a jedynie przez zastosowanie niższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych zachęcać właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów; - to na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy); IV. § 4 regulaminu: a) ust. 1 pkt 1 – 11 – że poprzez określenie i nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków i to na dodatkowych terenach – przekroczono upoważnienie ustawowe i powtórzono treść istniejących regulacji prawnych oraz w sposób nieuprawniony dokonano ich modyfikacji, gdyż: - w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy zezwolono Radzie Gminy jedynie na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego – nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia; - rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości, które winny dotyczyć jedynie przestrzeni określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (chodnik położony wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości); w ten sposób że: - powtórzono i w sposób nieuprawniony zmodyfikowano w pkt 1 obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy – przez co nałożono dodatkowy obowiązek usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego określając je jako (podwórza, bramy, przejścia itp.); - nałożono w ust. 1 pkt 2 obowiązek likwidacji występującej na chodniku śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie środków o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27.10.2005r. w sprawie rodzaju i warunków stosowania środków, jakie mogą być użyte na drogach publicznych oraz ulicach i placach; - nałożono w ust. 1 pkt 3 i 7 obowiązek pryzmowania zgarniętego śniegu przy krawężniku chodnika w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz uprzątanie i zbieranie odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza budynków, - nakładając w ust. 1 pkt 4 obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okapów rynien i innych części nieruchomości; - nałożono w ust. 1 pkt 5 obowiązek oznakowania nieruchomości przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu tablicy informacyjnej z numerem porządkowym nieruchomości oraz dbanie o ich estetyczny i czysty wygląd – który to obowiązek został przewidziany już w art. 47 b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne; - w ust. 1 pkt 6 powtórzono istniejącą regulację prawną i w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w dostateczną ilość pojemników odpowiednio dla potrzeb nieruchomości przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nadto zobowiązano do utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; zgodnie bowiem z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; tym samym cyt. przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; - w ust. 1 pkt 8 powtórzono istniejącą regulację prawną i w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji przez nałożenie obowiązku wyposażenia nieruchomości w szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, gdy sieć kanalizacyjna nie jest doprowadzona do nieruchomości lub gdy nie ma możliwości przyłączenia nieruchomości ze względu na warunki techniczne; obowiązek ten został unormowany w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; - w ust. 1 pkt 9 określono obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali lub budynków – jako że termin "niezwłocznie" nie spełnia wymogów określenia częstotliwości wykonywania tych dodatkowych obowiązków i jako takie nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 3 ustawy; - w ust. 1 pkt 10 określono obowiązek pielęgnacji i utrzymania estetycznego wyglądu parków, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych, jak i będących własnością osób fizycznych i prawnych; - w ust. 1 pkt 11 powtórzono istniejącą regulację prawną, dokonano jej nieuprawnionej modyfikacji, nakładając obowiązek gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach spełniających wymogi przepisów, czyli na podłożu utwardzonym i uszczelnionym w zbiornikach na odchody o pojemności umożliwiającej przechowywanie ich przez wymagany przepisami okres; tymczasem kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10.07.2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. nr 147 poz. 1033); b) w § 4 ust. 2 pkt 1-3 regulaminu – w sposób nieuprawniony dokonano modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przez wyodrębnienie grupy właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza i nałożenie na nich zmodyfikowanych i dodatkowych obowiązków; rada gminy nałożyła bowiem na tę grupę właścicieli nieruchomości w punktach od 1 do 3 obowiązek wyposażania nieruchomości w odpowiednią liczbę pojemników lub kontenerów właściwych do gromadzenia wytwarzanych odpadów, bieżącego sprzątania nieruchomości w szczególności po zakończeniu działalności w danym dniu, skutecznego zapobiegania zanieczyszczania terenów przyległych odpadami; tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych; c) w ust. 3 pkt 1-12 regulaminu dokonano przekroczenia delegacji ustawowej oraz powtórzono regulacje prawne i dokonano ich nieuprawnionej modyfikacji przez nałożenie zakazów dla podmiotów bliżej nieokreślonych na terenie gminy w celu zachowania zasad utrzymania czystości i porządku zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ochrony środowiska, jako że: - odnośnie zakazu z punktu 1 - spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz instalacjach grzewczych budynków, przy dopuszczeniu spalania określonych i wymienionych odpadów - problematykę tę uregulowano w ustawie z 27.04.2001r. o odpadach m. in. w art. 29-3; - odnośnie zakazu z pkt 2 – niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw i innych wymienionych w treści tego punktu urządzeń – dotyczy to zachowań wyczerpujących znamiona czynu zabronionego - wykroczeń z art. 143, 144 i 145 Kodeksu wykroczeń; - odnośnie zakazu z pkt 3 – zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt – regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego; zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy do obowiązków gminy należy zapewnienie czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, a w szczególności m. in. zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części; - odnośnie zakazów z pkt 4, 5, 6, 7 – indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych, na obrzeża lasów, do rowów wzdłuż ciągów komunikacyjnych lub w inne miejsca służące dla potrzeb użyteczności publicznej, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości lub firmy nieposiadające zezwolenia Wójta Gminy Szydłów na wykonywanie tego rodzaju działalności, gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, które nie spełniają wymagań przepisów w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – to wynikają one z art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 3a i 3 b oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy; zgodnie z tymi przepisami za składowanie odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone; - odnośnie zakazów wymienionych w ust. pkt 8 i 9 – wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp.; wyrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów gastronomicznych i usługowych oraz innych nieruchomości, do koszy ulicznych oraz pojemników innych właścicieli – to wynikają one z art. 5 ust 1 pkt 3, 3a i 3 b ustawy; - odnośnie zakazu z pkt 10 – stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu – to wynika z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 ze zm.); - odnośnie zakazu z pkt 11 – gromadzenia w pojemnikach wymienionych materiałów – nie wynika to z kompetencji art. 4 ust. 2 ustawy; - odnośnie zakazu z pkt 12 – odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz podsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe – to znajduje uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20.08.2013r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. z 2013r., poz 1039), V. § 5 regulaminu: a) ust. 1-3, dopuszczających mycie i naprawy pojazdów samochodowych na terenach publicznych (miejsce nie przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy), poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie obowiązku wykonywania tych czynności w miejscach do tego wyznaczonych, przy ograniczeniu tych napraw tylko do usuwania drobnych usterek i nie stwarzaniu uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, jak również zezwalającego na mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego, przy jednoczesnym określeniu warunku odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, po uprzednim ich przejściu przez łapacz oleju i odstojnik oraz zezwoleniu na naprawę pojazdów samochodowych związanych z bieżącą eksploatacją na terenie nieruchomości pod warunkiem, nie powodowania zanieczyszczenia wód, gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, – że przez takie zapisy powielono istniejące regulacje ustawowe i przekroczono upoważnienie ustawowe przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jako że zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowano w ustawie z dnia 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123 poz. 858 ze zm.), art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) i przepisach wykonawczych, takich jak rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24.07.2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006r. nr 137, poz. 984 ze zm.), a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, - ponadto wkroczono w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego; b) ust. 4 regulaminu, wprowadzającego obowiązek nienaruszania praw określonych w innych powszechnie obowiązujących przepisach, a w szczególności nie utrudniania komunikacji, nie zagrażania bezpieczeństwu i nie zakłócania spokoju, przy wykonywaniu czynności wyszczególnionych w ust. 1-3: - że obowiązek taki jest niemożliwy do dochowania przez adresatów regulaminu ze względu na zbytnią ogólnikowość, VI. § 6 ust. 2 pkt 5, 6, 7 i 8 regulaminu: - że przekroczono upoważnienie ustawowe poprzez zapis określający maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów: pkt 5 pojemniki (KP 5, KP 7, KP 10) o pojemności w zakresie od 5,0 m 3 do 10,0 m 3; pkt 6 pojemniki z tworzywa sztucznego o pojemności od 1,5 m 3 do 3,0 m 3; pkt 7 worki z folii LDPE o pojemności od 60 do 120 l, oznaczone odpowiednimi kolorami w stosunku do każdego rodzaju odpadów; pkt 8 kosze uliczne o pojemności od 35 do 70 l, - gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a uczyniła to przy błędnym wskazaniu "od – do"; VII. § 9 ust. 2 regulaminu: - że przekroczono upoważnienie ustawowe poprzez nakazanie stosowania worków o pojemności od 60 do 120 l do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, - gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Gmina mogła wskazać jedynie minimalną pojemność urządzenia wyżej wymienionego, przeznaczonego do zbierania odpadów, a nie jak to uczyniła błędnie wskazując zakres "od – do"; VIII. § 11 regulaminu: a) ust. 1, określającego miejsce umieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako granicę nieruchomości z której zbierane są odpady, lub bezpośrednio przy ogrodzeniu w miejscu do tego przeznaczonym oraz określeniu warunków tego miejsca które ma posiadać równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu że: - jest niezgodny z zakresem kompetencji udzielonej Radzie Gminy i nie ma żadnego umocowania w ustawie, wkraczając w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw, w tym w treść § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz w prawo własności, jako że to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia; ponadto kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z wystawieniem pojemników w konkretnym dniu w sposób umożliwiający dostęp do niego, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych; b) ust. 3, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników na odpady komunalne w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zapewniającym możliwość korzystania z nich bez przeszkód i bez powodowania zagrożeń dla zdrowia użytkowników że: - powtórzono i w sposób nieuprawniony zmodyfikowano treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; c) ust. 5 formułującego zakaz - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania w pojemnikach na odpady komunalne, jakichkolwiek odpadów, że: - przekroczono upoważnienie ustawowe i powtórzono regulację prawną, jako że zakaz ten wynika z przepisów ustawy o odpadach; IX. § 13 regulaminu, nakładającego na organizatorów imprez masowych o charakterze publicznym obowiązków: 1) wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady nie mniej niż jeden pojemnik o pojemności 120 l na każdych 20 uczestników imprezy, 2) Zapewnienia odpowiedniej ilości toalet, w razie braku możliwości korzystania z szaletów publicznych - w szalety przenośne, w ilości jeden szalet na 100 uczestniczących w imprezie, 3) uporządkowania terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, - że przekroczono delegację ustawową, jako że ww. organizatorzy nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-5 ustawy, na których nałożone są określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku, - a obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20.03.2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013r. poz. 611 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w postaci odpowiedniego upoważnienia; X. § 14 regulaminu: a) ust. 1, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych przez jednoczesnym wskazaniu systematyczności tego obowiązku oraz przy wskazaniu gwarancji zachowania czystości i porządku na nieruchomości jak i obowiązku odbierania odpadów komunalnych zgodnie z ustalonym harmonogramem, ust. 2, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępnienia pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów – poprzez wystawienie go w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników podmiotu odbierającego odpady komunalne: - że powtórzono i w sposób nieuprawniony zmodyfikowano nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, - a kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę w tym związane z wystawieniem pojemników w konkretnym dniu w sposób umożliwiający dostęp do niego, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych; b) ust. 3, zakazującego wystawiania napełnionych odpadami pojemników przed posesję na chodnik lub ulicę poza dniami odbioru wyznaczonymi w harmonogramie: - że powyższą materię regulują przepisy ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012r. poz 1137 ze zm.), c) ust. 7, 9 i 13, dotyczących określenia zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, opakowaniami po zużytych środkach chemicznych i ochrony roślin, oraz odpadami medycznymi – lekami: - że powtórzono istniejącą regulację prawną, jako że określenie możliwości przekazywania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, opakowań po zużytych środkach chemicznych i ochrony roślin, oraz odpadów medycznych, w tym leków, zostało już uregulowane w sposób szczegółowy w przepisach ustawy o odpadach oraz ustawy z dnia 29.07.2005r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2013r. poz. 1155 ze zm.), - a przepisy art. 35 i art. 36 tej ostatniej ustawy stanowią, że użytkownicy sprzętu przeznaczonego dla gospodarstw domowych winni oddać go zbierającemu i wprowadzają zakaz jego mieszania z innymi odpadami, - zaś Rada Gminy była uprawniona jedynie do określenia możliwości i zasad zbiórki – co uczyniła w § 14 ust. 11 regulaminu; XI. § 18 regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości niemających możliwości odprowadzania nieczystości ciekłych do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej lub nieposiadających przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych obowiązek opróżniania zbiorników bezodpływowych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia i wylewania się zawartości na powierzchnię terenu, - że powtórzono i w sposób nieuprawniony zmodyfikowano obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy, - przy jednoczesnym wskazaniu częstotliwości tych działań bez upoważnienia z art. 5 ust. 2 pkt 3b ustawy, XII. § 19 regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązki: 1. Zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilość odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko. 2. Zapobiegania powstawania "dzikich wysypisk odpadów" oraz likwidowania powstałych na ich nieruchomości tego rodzaju wysypisk. 3. Selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w celu osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych takich jak: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło oraz budowlane i rozbiórkowe. 4. Ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, - że przekroczono upoważnienie ustawowe i w sposób nieuprawniony dokonano modyfikacji istniejących regulacji prawnych, gdyż art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na Gminy - nie zaś na właścicieli nieruchomości - obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie oraz tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania i wymieniając je w szczególności w punktach, - w związku z czym Rada Gminy Szydłów nie ma w tym zakresie delegacji ustawowej, a wręcz istotnie narusza prawo, przerzucając określone w § 19 ust. 1-4 obowiązki w na właścicieli nieruchomości; - do właściwości Gminy należy bowiem: zapobieganie powstawaniu odpadów lub ograniczanie ich ilości oraz negatywnych ich oddziaływań na środowisko, zapobieganie powstawaniu "dzikich wysypisk" oraz ich likwidowanie, obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w celu osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; XIII. § 21 regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek przechowywania przez okres dwóch lat dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych – w celach kontrolnych, - że dokonano przekroczenia delegacji ustawowej, gdyż brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty, - a z art. 6 ust. 1 ustawy wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi", - zaś przy wprowadzaniu ww. przepisem tego obowiązku nie określono okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody. XIV. § 22 regulaminu: a) ust. 1, nakładającego na osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe pełną odpowiedzialność za zachowanie ich zwierząt i zobowiązującego do zachowania środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, - że dokonano nieuprawnionej modyfikacji istniejącej regulacji prawnej, przewidzianej w art. 431 Kodeksu cywilnego, który dotyczy ww. odpowiedzialności; b) ust. 2, nakładającego na osoby utrzymujące zwierzęta domowe - w celu zapewnienia otoczeniu porządku i bezpieczeństwa obowiązków: - prowadzenia psów na smyczy, psy agresywne i niebezpieczne dla otoczenia muszą mieć nałożony kaganiec, zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy posiadacz sprawuje właściwą kontrolę nad jego zachowaniem, a pies ma założony kaganiec i zapiętą obrożę z zapisanymi informacjami, które pozwolą na odnalezienie osoby, do której zwierzę należy (pkt 2), - przewożenia psów środkami komunikacji publicznej wyłącznie w kagańcu i na smyczy (pkt 4), - przekroczono upoważnienie ustawowe, jako że użyte pojęcia są zbyt ogólne, by mogły być wykonalne, a nałożone obowiązki, jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące, - zwolnienie psa ze smyczy bez zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności - podlega karze grzywny zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń, - generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, - zaś wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zaś postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.; c) ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu, formułującego wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe zakaz: - wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak schroniska, lecznice, tereny wystaw psów rasowych, itp. (postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników) (pkt 1), - wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na inne tereny objęte zakazem ustalonym przez Radę Gminy Szydłów (pkt 2), - przekroczono upoważnienie ustawowe, jako że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, oraz zanieczyszczeniem terenów, przeznaczonych do wspólnego użytku – wobec czego nie mieści się w kompetencji organu sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc; - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej, wobec czego sprawy korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane w odrębnej uchwale; XV. § 24 regulaminu, a) ust. 2 dopuszczającego utrzymywanie zwierząt gospodarskich - z wyjątkiem pszczół, których dotyczą zapisy ust. 3 - na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem m. in.: - niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich użytkowników nieruchomości, w szczególności związanych z zapachem i hałasem (pkt 2), - zwalczania much i gryzoni poprzez stosowanie zabiegów dezynsekcji i deratyzacji pomieszczeń, w których znajdują się zwierzęta, w celu wyeliminowania zagrożenia przeniesienia chorób i zakażeń (pkt 3), - przekroczono delegację ustawową, jako że celem uchwalonego regulaminu było unormowanie kwestii czystości i porządku, tymczasem poprzez zapis cyt. pkt 2 wkroczono w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych; - przekroczono w pkt 3 delegację ustawową, jako że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy organ nie mógł nałożyć takich obowiązków, a na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 brak było podstaw do wskazania podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji; b) ust. 3, zezwalającego na chów pszczół w terenach wymienionych w ust. 2 pod warunkiem utrzymywania ich w odległości 10 m od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30 metrów od granicy z droga publiczną lub najbliżej położonym zabudowaniami, w których przebywają ludzie bądź zwierzęta, z jednoczesnym dopuszczeniem zmniejszenia podanych wyżej odległości pod warunkiem umieszczenia między ulami a sąsiadującą nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, muru, płotu bądź innej szczelnej przeszkody o wysokości, co najmniej 3 metry, że: - przekroczono delegację ustawową, gdyż regulując te kwestię organ ponownie wkroczył w materię ustawową, unormowaną przez art. 144 Kodeksu cywilnego, przy czym Rada Gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania tego przepisu. XVI. § 25 ust. 1 regulaminu, wprowadzającego obowiązek przeprowadzania skutecznej deratyzacji przez wszystkich właścicieli nieruchomości, - przekroczono delegację ustawową, jako że organ, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie mógł wskazać ww. podmiotów, gdyż norma kompetencyjna tego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, zaś przeprowadzenie deratyzacji to zadanie Rady Gminy; XVII. § 26 regulaminu, wprowadzającego obowiązek przeprowadzenia deratyzacji dwa razy w roku kalendarzowym, w terminach od 1 do 15 kwietnia oraz od 15 do 30 października – przez właścicieli nieruchomości, za wyjątkiem właścicieli budynków jednorodzinnych (ust. 1), przy czym obowiązek deratyzacji, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, powinien być realizowany w miarę potrzeby (ust. 2), że: - przekroczono delegację ustawową jako że organ, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie mógł wskazać ww. podmiotów, gdyż norma kompetencyjna tego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, zaś przeprowadzenie deratyzacji to zadanie Rady Gminy; XVIII. § 27, zgodnie z którym: - nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z niniejszego Regulaminu sprawuje Wójt Gminy Szydłów (pkt 1), - kto nie wykonuje obowiązków określonych w niniejszym Regulaminie podlega karze grzywny (pkt 2), - postępowanie w sprawach, o których mowa ust. 1 toczy się wg przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia(pkt 3), że: - przekroczono upoważnienie ustawowe, jako że Radzie Gminy nie przysługuje kompetencja do wskazywania organów, czy też podmiotów odpowiedzialnych za nadzór i egzekwowanie postanowień Regulaminu, - za realizację postanowień Regulaminu odpowiedzialna jest bowiem Gmina i i te obowiązki jako organu wykonawczego wynikają wprost z ustawy, - konsekwencje niewykonania obowiązków określonych w regulaminie uregulowane są w ustawie, wobec czego organ, normując te kwestie przekroczył upoważnienie ustawowe i powtórzył w § 27 ust. 2 i 3 Regulaminu przepisy ustawowe, - zgodnie bowiem z art. 10 ustawy: kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 - podlega karze grzywny (ust. 2), karze określonej w ust. 2 podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie (ust. 2a), - regulamin nie może zawierać ww. unormowań, gdyż nie ma charakteru przepisu porządkowego w rozumieniu art. 40 ust. 3i 4 u.s.g. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. stwierdził nieważność ww. przepisów zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.