II GSK 3287/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1440/15 w sprawie ze skargi J. B. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. C. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1440/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2012 r. J. C. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Ze względu na niezaznaczenie przez wnioskodawcę w materiałach graficznych stanowiących załącznik do wniosku miejsca pozostawienia powierzchni nieskoszonej trwałego użytku zielonego w 2012 r., Kierownik Biura w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wezwał go do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 29 sierpnia 2012 r. dorosłemu domownikowi – żonie wnioskodawcy. J. C. uzupełnił w całości braki formalne wniosku w dniu 6 września 2012 r., czyli 1 dzień po upływie terminu określonego w wezwaniu. Wyjaśnił, że opóźnienie było wynikiem kłopotów zdrowotnych żony, która z tego powodu nie przekazała mu wezwania niezwłocznie, co uniemożliwiło mu dochowanie 7-dniowego terminu. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego w W., działając m.in. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J. C. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Organ podniósł, że wniosek został złożony w dniu 6 września 2012 r., tj. w dniu uzupełnienia przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał je w mocy. J. C. złożył na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu m.in. nieuzasadnioną odmowę rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 oraz arbitralne, bez zgody i wiedzy skarżącego, uznanie jego pisma z dnia 6 września 2012 r., uzupełniającego braki formalne wniosku z dnia [...] maja 2012 r. za nowy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Skarżący podniósł, że z chwilą uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu 6 września 2012 r. nie było przeszkód prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 975/13, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wobec usunięcia przez skarżącego braków po terminie organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), który stanowi że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji w sprawie powinna być wydana decyzja merytoryczna przyznająca bądź odmawiająca udzielenia pomocy. Sąd podkreślił, że art. 64 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy wnioskodawca w ogóle nie usunie braków, tymczasem w tej sprawie braki zostały usunięte, tylko po terminie. Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną. Następnie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2184/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że fakt uzupełnienia braków wniosku złożonego [...] maja 2012 r. po terminie określonym w skierowanym do strony wezwaniu o uzupełnienie jego braków, powoduje, że wniosek ten skutecznie wszczął postępowanie administracyjne w dniu [...] maja 2012 r., a organ powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA nie uwzględnił regulacji zawartej w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się przy tym przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie nie ocenił, czy zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania (z dniem uzupełnienia braków wniosku), związane z przedawnieniem materialnoprawnym zgłoszonego wnioskiem żądania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z ust. 3, termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Z kolei w myśl art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65), wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż dnia 15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów, Sąd I instancji uznał, że ostateczny termin do złożenia wniosku o płatność upłynął w dniu 11 czerwca 2012 r. Skarżący złożył wniosek [...] maja 2012 r. ale jego braki na skutek wezwania organu uzupełnił po wyznaczonym przez organ terminie bo w dniu 6 września 2012 r., zamiast 5 września 2012 r., co powoduje, że wniosek ten należy traktować jak złożony w tej dacie. Uznanie, że terminem złożenia wniosku jest termin pisma zawierającego uzupełnienie jego braków uzasadniało zastosowanie przez organ trybu przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a., a okoliczność, że organ w wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. zastosował błędne pouczenie, nie ma wpływu na bezsporny fakt opóźnienia skarżącego w zakresie uzupełnienia braków wniosku i związanego z tym skutku w postaci zaskarżonego rozstrzygnięcia. J. C. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1440/15 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania", a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terminem wniesienia wniosku jest data wniesienia pisma uzupełniającego braki formalne, podczas gdy terminem wniesienia wniosku jest data złożenia pierwszego pisma w sprawie wszczynającego postępowanie, nawet jeżeli dotknięte jest brakami formalnymi, - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występują inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania - przedawnienie materialnoprawne, podczas gdy wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej we właściwym terminie [...] maja 2012 r. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie upłynął skarżącemu termin do złożenia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, jakoby w sytuacji gdy skarżący złożył wniosek dnia [...] maja 2012 r., ale jego braki na skutek wezwania organu uzupełnił po wyznaczonym przez organ terminie, tj. w dniu 6 września 2012 r. zamiast 5 września 2012 r., za termin złożenia wniosku należało uznać dzień 6 września 2012 r. Zdaniem skarżącego, w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosowanie tego przepisu nie jest dozwolone. Wobec usunięcia przez skarżącego braków po terminie organ powinien rozpoznać sprawę poprzez wydanie decyzji merytorycznej przyznającej bądź odmawiającej pomocy. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie są trafne. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, niezasadne uznanie, że z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych jego wniosku z dnia [...] maja 2012 r., należało przyjąć, że wniosek ten został złożony dopiero w dniu 6 września 2012 r., a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że w sprawie doszło do przedawnienia materialnoprawnego, a zatem, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy na wstępie przypomnieć, że zaskarżony wyrok został wydany w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13 poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto w myśl art. 153 p.p.s.a. wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązała Sąd I instancji, a także wiąże Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a.". NSA podkreślił ponadto, że w sprawie nie zostały złożone dwa wnioski, tj. wniosek z dnia [...] maja 2012 r. oraz wniosek z dnia 6 września 2012 r., lecz jedynie obarczony brakami formalnymi wniosek z dnia [...] maja 2012 r. uzupełnionymi następnie po terminie w dniu 6 września 2012 r. NSA nakazał Sądowi I instancji dokonanie oceny, czy zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania (z dniem uzupełnienia braków wniosku), związane z przedawnieniem materialnoprawnym zgłoszonego wnioskiem żądania. Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w związku z uchybieniem przez skarżącego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2012 r., należało przyjąć, że datą jego wniesienia był dzień 6 września 2012 r., tj. dzień uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nieuprawnione jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że za datę wniesienia jego wniosku należało uznać dzień [...] maja 2012 r. Wniosek ten był bowiem obarczony brakiem formalnym, co nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, zatem do czasu jego uzupełnienia wniosek nie mógł wywołać zamierzonych skutków prawnych. W związku z wykryciem braku formalnego organ prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i wezwał stronę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni. Uzupełnienie braku formalnego po terminie spowodowało, że nie można był uznać wniosku za złożony w dniu [...] maja 2012 r., jak chce tego skarżący, zaś za datę jego wniesienia należało uznać dzień 6 września 2012 r. Powyższe oznacza, że w sprawie doszło do przedawnienia materialnoprawnego, gdyż wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. został złożony po terminie określonym w przepisach prawa materialnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 rozporządzenia Nr 1122/2009, wnioski o przyznanie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż dnia 15 maja. W myśl zaś art. 23 ust. 1, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 lutego 2009 r., określono, że wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z kolei art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) stanowi, że wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z art. 18 ust. 3, termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Przyjęcie, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w istocie dopiero w dniu uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, tj. w dniu 6 września 2012 r., w konsekwencji obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia, ze w sprawie miało miejsce przedawnienie materialnoprawne uprawnienia do złożenia wniosku. Jak wynika bowiem z przytoczonych przepisów prawa materialnego, zarówno krajowego, jak i unijnego wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożony w dniu 6 września 2012 r., tj. po określonym w tych przepisach terminie jest niedopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany wyrokiem NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13, uznał więc, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania m.in., gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).