II OSK 3054/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2688/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. W., po wszczęciu postępowania na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej K. w W. (dalej Spółdzielnia), decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wykonanych prac budowlanych dotyczących modernizacji boisk na terenie Zespołu Szkół Nr [...] przy ul. K.J. [...] w W.. Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. z dnia [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożył na Miasto Stołeczne W. obowiązek złożenia - w zakreślonym terminie - oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z budową słupów oświetleniowych na boiskach Zespołu Szkół nr [...] im. [...] przy ul. K. J. [...] w W. w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z wiedzą techniczną (z uwzględnieniem natężenia oświetlenia). Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła Spółdzielnia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umorzył postępowanie zażaleniowe od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. z dnia [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jego obowiązkiem jest ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie zażalenia, które zostało złożone przez podmiot do tego nieuprawniony. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie zażaleniowe, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł zażalenie posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie wyjaśnił, że postępowanie dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innej jednostki wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tego podmiotu. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. Podkreślił, że obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Spółdzielnia Mieszkaniowa "K.' w W., nie jest żadnym z wymienionych podmiotów, tylko użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich, a więc osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie posiada więc przymiotu strony w tym postępowaniu. Nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i stanu faktycznego. Ma zatem jedynie dowodowy charakter. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wniosła Spółdzielnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2688/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że należało dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu dotyczącego kwestii sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zdaniem Sądu postanowienie wymienione w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest orzeczeniem merytorycznym tylko ma charakter dowodowy. Nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego. Postępowanie to stanowi wyłącznie część innego toczącego się przed organem postępowania (zasadniczego) bądź służy wyjaśnieniu okoliczności, które ewentualnie mogłyby uzasadniać wszczęcie postępowania. W omawianym postępowaniu chodzi wyłącznie o zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z przepisami Prawa budowlanego i w konsekwencji wydania decyzji przewidzianej w ustawie. Nie zawsze bowiem organy biorące udział w procesie budowlanym posiadają wystarczające wiadomości w zakresie zagadnień wymagających fachowej wiedzy i szczegółowej oceny kwestii technicznych. Innymi słowy chodzi o przypadki, gdy wiedza pracowników organów jest niewystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, zazwyczaj w sprawach dotyczących obiektów skomplikowanych technicznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości i to nawet w sytuacji - co wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie - gdy jest inicjatorem postępowania, któremu ma służyć ekspertyza do sporządzenia której wzywa organ. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi bowiem, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku są normy prawa materialnego, z których można wywodzić istnienie interesu prawnego. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w W. nie jest ani właścicielką, ani zarządcą obiektu budowlanego (słupów o oświetleniowych na boiskach Zespołu Szkół nr [...] przy ul. K. J. [...] w W.), którego dotyczy postępowanie, prowadzone w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie jest również uczestnikiem procesu budowlanego. Jest bowiem współużytkownikiem wieczystym zabudowanych nieruchomości nr ew. [...] sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Dlatego też prawidłowo przyjął organ odwoławczy, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. wniosła Spółdzielnia zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż prawo do wniesienia zażalenia, o którym mowa w ust. 3 art. 81c Prawa budowlanego przysługuje jedynie podmiotom wymienionym w ust. 2 tego artykułu mimo braku zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia takiego środka odwoławczego w dyspozycji art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy była ona całkowicie uzasadniona. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do treści przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie ww. przepisu to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego stroną na wniosek której wszczęto postępowanie, a więc osoba trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie może zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem dowodowy charakter. (por. wyrok NSA z 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 Lex nr 1219260, wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14, Lex nr 2167584). W związku z powyższym za w pełni prawidłowe należy uznać stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wobec faktu, że skarżącej kasacyjnie Spółdzielni nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie o charakterze dowodowym, organ nadzoru II instancji powinien umorzyć postępowanie wywołane zażaleniem skarżącego na postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia ekspertyzy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.