VII SA/Wa 2688/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po zapoznaniu się z zażaleniem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].07.2014 r., nakładające na [...] obowiązek złożenia - w zakreślonym terminie - oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z budową słupów oświetleniowych na boiskach Zespołu Szkół nr [...] im. prof. S. B. przy ul. K. w W. w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z wiedzą techniczną (z uwzględnieniem natężenia oświetlenia) - umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ wskazał, że sprawa ww. robót była badana w ramach postępowania odwoławczego od decyzji PINB dla [...] nr [...], uchylonej przez [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...].02.2013 r. o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. PINB dla [...] - po uzyskaniu dokumentacji złożonej ze zgłoszeniem z dnia [...].02.2010 r. ww. inwestycji oraz przeprowadzeniu w dniu [...].09.2013 r. kontroli (protokół nr [...]) - wydał wymienione na wstępie postanowienie. Dalej podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu II instancji przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu drugoinstancyjnym zażalenia, które zostało złożone przez podmiot do tego nieuprawniony. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie zażaleniowe, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł zażalenie posiada interes prawny w rozumieniu art 28 Kpa. O tym, jaki podmiot jest stroną postępowania stanowią art. 28 i art. 29 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 29 Kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W: kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Następnie wyjaśnił, że postępowanie dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innej jednostki wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tego podmiotu. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W omawianym przypadku zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 1 i 2 cyt. ustawy wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., która jest współużytkownikiem wieczystym zabudowanych nieruchomości nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Organ podał, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. Podkreślił, że obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]' w W., nie jest żadnym z wymienionych podmiotów, tylko użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich, a więc osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie posiada więc przymiotu strony w tym postępowaniu. Nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i stanu faktycznego. Ma zatem jedynie dowodowy charakter. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 06.07.2012 r., sygn. akt: II OSK 681/11 LEX nr 1219260), wyroku NSA z dnia 01.08.2012 r., sygn. akt: II OSK 2106/11 LEX nr 1223965). W świetle powyższego organ stwierdził, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" na tym etapie postępowania nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego wniesienia zażalenia. Należało zatem podjąć postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" Zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 81 c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż prawo do wniesienia zażalenia, o którym mowa w ust. 3 art. 81 c cyt. ustawy przysługuje jedynie podmiotom wymienionym w ust. 2 tegoż artykułu, mimo braku zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia takiego środka odwoławczego w art. 81 c ust. 3 ww. ustawy, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa i bezpodstawnym umorzeniem postępowania zażaleniowego wobec uznania, iż zażalenie złożył podmiot nieuprawniony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu wskazała, że odpis postanowienia z dnia [...] września 2014 r., został jej doręczony. Skarżąca podniosła, że nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej w trybie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy a jedynie zmierza do zgromadzenia bądź uzupełnienia materiału dowodowego w ramach głównego postępowania - tj. postępowania zainicjowanego przez SM "[...]" dotyczącym żądania wszczęcia postępowania w sprawie modernizacji (przebudowy) ww. boisk szkolnych, które bezpośrednio graniczą z terenem w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Skoro skarżąca jest stroną postępowania, w toku którego, na etapie gromadzenia materiału dowodowego organ postanowił uzupełnić ten materiał w trybie art 81 c ust. 2 Prawa budowlanego odpowiednich ocen technicznych, to jest stroną także na tym etapie postępowania. Brak jest możliwości uznania, iż w toku postępowania konkretnemu podmiotowi raz przysługuje przymiot strony, innym zaś razem nie. W ocenie skarżącej jej występowanie we wskazanym postępowaniu jako strony nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżąca zauważyła, iż możliwość złożenia zażalenia na postanowienie została uregulowana w sposób ogólny w art. 141 § 1 k.p.a. Wobec powyższego oczywistym jest, iż prawo wniesienia zażalenia przysługuje stronie bądź też podmiotowi na prawach strony. Dyspozycja art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje enumeratywnie na jakie podmioty może zostać nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej, tj. na: uczestników procesu budowlanego wymienionych w art. 17 w/w ustawy (tj. inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót), właściciela oraz zarządcę obiektu budowlanego. Ustęp 3 ww. przepisu przyznaje zaś prawo do złożenia środka zaskarżenia, w postaci zażalenia, nie wskazując kręgu podmiotów uprawnionych, a zatem w żaden sposób nie zawężając tego kręgu. Skarżąca na poparcie tego stanowiska powołała wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt: II SA/Łd 1419/11. Według skarżącej przyjęcie odmiennej wykładni art. 81 c ust. 2 i 3 stanowiłoby wykładnię błędną, bo sprzeczną z wykładnią językową omawianych przepisów wystarczającą do ich prawidłowego zastosowania. Uznanie, iż podmiotami uprawnionymi do wniesienia zażalenia na podstawie art. 81 c ust. 3 są jedynie podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu stanowi nadinterpretację sprzeczną z wykładnią celowościową oraz bezpodstawnie ograniczającą prawa strony. Enumeratywne określenie przez ustawodawcę kręgu podmiotów, na które może zostać nałożony obowiązek dostarczenia ocen technicznych, czy też ekspertyz miał na celu jedynie wyłączenie pozostałych stron tego postępowania, ewentualnie w nim występujących, w przypadku np. niewypłacalności obowiązanego podmiotu od znoszenia konsekwencji z tym związanych, w tym przede wszystkim kosztów. Nadto, pozostawienie organowi całkowitej dowolności przy nakładaniu obowiązku co do jego adresata (w przypadku braku takiego enumeratywnego wyliczenia w dyspozycji art. 81 c ust. 2) mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której obowiązek byłby nakładany na podmiot pozostający formalnie stroną postępowania, lecz realnie w ogóle tym postępowaniem nie zainteresowany, tym bardziej, iż wybór podmiotu obowiązanego do realizacji takiego obowiązku nie jest uzależniony od zawinienia i innych przesłanek. W ocenie skarżącej, powyższe nie uzasadnia twierdzenia, iż ograniczenie katalogu podmiotów mogących być adresatem obowiązku (art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego) automatycznie ogranicza katalog podmiotów uprawnionych. Możliwość aktywnego uczestniczenia w całym toku postępowania jest bowiem podstawowym prawem strony postępowania, którego realizacja jest obowiązkiem wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Strona nie może być pozbawiona tego prawa bez wyraźnego ograniczenia w ustawie, a wszelkie próby wywiedzenia takiego ograniczenia w drodze wykładni są niedopuszczalne. Brak jest bowiem możliwości twierdzenia, iż strona miała możliwość "czynnego udziału w każdym stadium postępowania", skoro nie miała wpływu na kształtowanie materiału dowodowego będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217) dalej ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014r. umarzające postępowanie zażaleniowe, po zapoznaniu się z zażaleniem skarżącej na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wydane w trybie art. 81 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wobec ustalenia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony. W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu dotyczącego kwestii sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Dokonując takiej oceny należy się przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter objętego zażaleniem skarżącej postanowienia, którym nałożono obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót budowlanych, a podstawę którego stanowił art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do powołanej regulacji organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl zaś art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Nie budzi zatem wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest orzeczeniem merytorycznym tylko ma charakter dowodowy. Nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego. Postępowanie to stanowi wyłącznie część innego toczącego się przed organem postępowania (zasadniczego) bądź służy wyjaśnieniu okoliczności, które ewentualnie mogłyby uzasadniać wszczęcie postępowania. W omawianym postępowaniu chodzi wyłącznie o zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z przepisami Prawa budowlanego i w konsekwencji wydania decyzji przewidzianej w ustawie. Nie zawsze bowiem organy biorące udział w procesie budowlanym posiadają wystarczające wiadomości w zakresie zagadnień wymagających fachowej wiedzy i szczegółowej oceny kwestii technicznych. Innymi słowy chodzi o przypadki, gdy wiedza pracowników organów jest niewystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, zazwyczaj w sprawach dotyczących obiektów skomplikowanych technicznie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1368/08, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 353/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości i to nawet w sytuacji - co wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie - gdy jest inicjatorem postępowania, któremu ma służyć ekspertyza do sporządzenia której wzywa organ. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi bowiem, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku są normy prawa materialnego, z których można wywodzić istnienie interesu prawnego (zob. wyroki: NSA z dnia 22 listopada 2006, II OSK 1407/05, LEX nr 321507, z dnia 1 sierpnia 2012 r. II OSK 2106/11, WSA w W- wie z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2338/09, LEX nr 607055; z dnia 25 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 1890/09, LEX nr 600439, z dnia 16 października 2009 r., VIII SA/Wa 357/09, LEX nr 574379). Podkreślić przy tym również trzeba, że odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że np. właściciel nieruchomości sąsiedniej jest wykluczony z kręgu stron postępowania zasadniczego, skoro - jak już zaznaczono wyżej - postanowienie wydane w trybie omawianego przepisu dotyczy wyłącznie nakazu przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej). Dlatego też odnosi się wyłącznie do podmiotów, na które obowiązek taki został nałożony lub mógłby zostać nałożony. Nadto, argumentacja przedstawiana przez inne podmioty, niż strony omawianego postępowania dowodowego dotyczy zazwyczaj postępowania głównego, a zatem może być poddana analizie dopiero w postępowaniu głównym, w którym przedstawienie oceny technicznej było niezbędne. Powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Za uzasadnione, w ocenie Sądu, uznać można dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie cyt. przepisu również innych podmiotów niż uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jednak wyłącznie w wyjątkowych przypadkach np. w sytuacji, gdy obowiązek nałożono na jednego ze współwłaścicieli obiektu. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika jednoznacznie, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. nie jest ani właścicielką, ani zarządcą obiektu budowlanego (słupów o oświetleniowych na boiskach Zespołu Szkół nr [...] przy ul. K. w W.), którego dotyczy postępowanie, prowadzone w trybie art 81 c ust. 2 cyt. ustawy. Nie jest również uczestnikiem procesu budowlanego. Jest bowiem współużytkownikiem wieczystym zabudowanych nieruchomości nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. W świetle przedstawionych wyżej rozważań prawidłowo przyjął organ odwoławczy, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym umorzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wywołanego zażaleniem skarżącej uznać należało za prawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje zastosowanie m.in. wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi wniesienie odwołania (zażalenia) przez podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2266/12, LEX nr 1309963; wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 127/13, LEX nr 1310582; K. Glibowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 585). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.