VIII SA/Wa 357/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał W. K. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego utwardzenia z kostki, muru oporowego i schodków z kamienia na terenie działki o nr ewid. gruntu [...] w W. przy ulicy T. w terminie 60 dni licząc od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Na powyższe rozstrzygnięcie A. B. i A. P. wnieśli zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art.. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż wnoszący zażalenie – A. B. i A. P. nie posiadają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepis art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt: II OSK 1407/05 LEX nr 321507 podniósł, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie ww. art. 81c ust. 2 jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast w myśl art. 17 ww. ustawy uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. W związku z powyższym zażalenie wniesione przez A. B. i A. P., jako właścicieli sąsiadujących nieruchomości nie zostało pozytywnie zweryfikowane, co powoduje, że nie istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ww. ustawy ma charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy stanu technicznego utwardzenia kostką, muru oporowego i schodków z kamienia, natomiast A. B. i A. P. będą uznani za stronę w dalszym postępowaniu. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie: - art. 106 kpa, gdyż w toku postępowania nie została wyrażona zgoda / opinia organu ochrony środowiska i gospodarki wodnej; - art. 81 c ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa przez przyjęcie, że udział skarżącego w toczącym się postępowaniu jest ograniczony i /lub wyłączony albo zawieszony; - art. 125 kpa przez wadliwe pouczenie, iż skarga do sądu przysługuje jedynie w przypadku naruszenia prawa lub naruszenia interesu prawnego; - art. 138 §1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 przez przyjęcie, że zachodzą okoliczności stanowiące do umorzenia postępowania zażaleniowego; - art. 6, 7, 8 art. 10 kpa przez próbę ograniczenia prawa strony do udziału w postępowaniu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż kpa nie zna sytuacji w której na pewien czas stronę wyłącza się z postępowania, aby później przywrócić jej prawa strony. Skarżący podniósł, że w orzecznictwie stwierdzono, iż interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987r. sygn. akt: IV SAB 23/87 podniósł, że w niniejszej sprawie działka skarżącego i działka W. K. sąsiadują ze sobą, a roboty na skarpie w sposób bezpośredni mogą zagrozić jego budynkom zlokalizowanym na skarpie. Jednocześnie wskazał, że pojęcie interesu prawnego nie jest rozumiane jednolicie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w teorii postępowania administracyjnego. Podniósł, iż spory toczą się wokół kwestii subiektywnego lub obiektywnego charakteru legitymacji procesowej strony oraz materialno-prawnego lub mieszanego charakteru interesu prawnego. Na potwierdzenie skarżący przytoczył przedstawienie powyższego zagadnienia w literaturze i orzecznictwie sądu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U nr.153 poz. 1269 ze zm./, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle §2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Ponadto, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U nr.153 poz.1270 ze zm. określana dalej jako p.p.s.a /, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając pod powyższym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa i dlatego uznał skargę za niezasadną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzające postępowanie zażaleniowe od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2008r. nr. [...]. Przyczyną umorzenia postępowania zażaleniowego było uznanie, że składającym zażalenie na powyższe postanowienie A. B. i A. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art.81c ust.2 Prawa budowlanego. Wskazać w związku z tym należy, iż o tym kto jest stroną postępowania stanowi art.28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Taki pogląd reprezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym / por. wyroki NSA: z dn. 30.03.2006r. II GSK 15/05 Lex nr 197241, z dn. 09.12.2005 II OSK 310/05 Lex nr 190891, z dn. 25.10.2006r. II GSK 163/06 Lex nr 274855, z dn.29.03.2006r. II OSK 679/05 Lex nr 198347, z n.28.09.2006r. II OSK 726/06 Lex nr 203457 /. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnieć trzeba, że skarżący złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wydane na podstawie art.81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Dz.U nr 156/2006 poz. 1118 t.j , określaną dalej jako Prawo budowlane/. Adresatem postanowienia zobowiązującego do wykonania i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego utwardzenia z kostki, muru oporowego i schodów z kamienia na terenie działki nr ew. [...] w W. przy ul. T. jest W. K. właściciel i inwestor robót na wskazanej wyżej nieruchomości. Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący A. P. oraz uczestnik postępowania A. B., którzy są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością W. K. na której wykonano objęte ekspertyzą roboty budowlane. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art.81c ust.2 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną postanowienia organu I instancji, organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. Obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego / por. wyrok NSA z dn.23 11.2006r. sygn. akt II OSK 1407/05 Lex nr 321507/. Składających zażalenie A. P. i A. B. nie można uznać za żaden z podmiotów określonych w art.81c ust.2 Prawa budowlanego. Obowiązek dostarczenia wymienionej ekspertyzy nałożono na właściciela nieruchomości W. K., z postanowienia nakładającego niniejszy obowiązek nie wynikają dla skarżącego żadne obowiązki. Postanowienie to nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach skarżącego A. P., nie wpływa też bezpośrednio na jego prawa i obowiązki, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących mu praw, stąd też nie może on uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przez W. K. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art.104 kpa. Postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane. Ma ono na celu uzupełnienie materiału dowodowego, umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zatem dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz, organ nadzoru budowlanego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy zobowiązany będzie zdecydować czy uznać wykonane roboty budowlane za zgodne ze sztuką budowlaną czy też ewentualnie wszcząć postępowanie z art. 51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego i nałożyć na właściciela nieruchomości tj. W. K. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, po dokonaniu oceny przedłożonej ekspertyzy i ewentualnym wszczęciu postępowania na podstawie art.51 Prawa budowlanego skarżący A. P. w takim postępowaniu będzie posiadał status strony i w przypadku kwestionowania zajętego przez organy nadzoru budowlanego stanowiska kończącego postępowanie będzie uprawniony do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia oraz ewentualnie skargi do Sądu. W świetle przedstawionych wywodów odnoszących się do oceny prawnej postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art.81c ust.2 prawa budowlanego, jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art.106 kpa, art.138§1 pkt.3 kpa w zw. z art.144kpa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art.125 kpa, gdyż pouczenie prawne co do środków zaskarżenia zamieszczone w zaskarżonym postanowieniu [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego jest poprawne. Sąd nie dopatrzył się także w kontrolowanym postępowaniu naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego orzekające w rozpoznawanej sprawie przepisów postępowania określonych w art.6, art.7, art.8 i art.10 kpa. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art.151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.